Jedan od osnovnih uslova prijema definisanih trećim kriterijumom iz Kopenhagena
utvrđuje da država mora da usvoji pravne tekovine EU, odnosno da uskladi doma-
će zakonodavstvo sa pravom EU. Primena ovako usklađenih propisa u određenim
oblastima prava može da se produži i nakon stupanja u članstvo. Ipak, ovakav prav-
ni aranžman, kao što je rečeno, mora biti dogovoren tokom pregovora o pristupa-
nju EU. Jedna od oblasti u kojima se primena najčešće odlaže, neretko i godinama
nakon prijema, jeste oblast zaštite životne sredine.
Korpus propisa u oblasti zaštite životne sredine nezamislivo je posmatrati izolova-
no od problema i izazova sa kojima se suočava država koja je predmet politike pro-
širenja EU. Zato potpuna primena jednog od najkompleksnijih oblasti zakonodav-
stva EU nosi sa sobom značajan broj izazova. Reč je o izazovima koji se postavljaju
pred društvo u celini, političku elitu, administraciju, ali i privredu, te određene pri-
vredne grane. Govoreći o izazovima sa kojima se suočava svaka država u postupku
usvajanja i primene zakonodavstva EU u oblasti zaštite životne sredine, moguće je
izdvojiti šest najznačajnijih izazova16: U našim okolnostima četiri17 zaslužuju poseb-
nu pažnju i to pre svega:
1.    finansijski
2.    administrativni
3.    energetski
4.    politički.
Finansijski izazov podrazumeva traganje za odgovorom na pitanje koliki su ukupni
troškovi prilagođavanja zahtevnim standardima EU u oblasti zaštite životne sredi-
ne, ali ne samo to. Prema okvirnim procenama koje je napravila Evropska komisija
1997. godine, ukupni troškovi za, u to vreme, osam država kandidata za članstvo
iz srednje i istočne Evrope, iznosile su od 80 do 110 milijardi evra. Ozbiljna računica
mora da uzme u obzir i potencijalne dobiti koje ovako značajno ulaganje može da
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
16    John M. Kramer, EU Enlargement and the Environment: Six Challanges, EU Enlargement and the Environment, edited by
Joann Carmin and Stacy D. Van Deveer, Routledge 2005.
17    Ibid.
Pored pomenuta četiri, može se govoriti o izazovima demokratskog legitimiteta reformi i primene ekološkog zakono-
davstva, zbog čega svi slojevi društva treba da učestvuju, kao i o izazovima održivosti sadašnjeg sistema zaštite životne
sredine na duži rok.
22
ima. Naime, da bi usvajanje politike zaštite životne sredine imalo smisla i da bi se
svaka država upustila u veoma složen posao, neophodno je da dugoročne dobiti
značajno prevazilaze troškove, odnosno ulaganja u ovu politiku.
Finansijski razlozi navode EU da prihvati nešto duže rokove u toku pregovora o
članstvu za potpunu primenu ove politike. Što je primena propisa zahtevnija i sku-
plja po državu, jača je argumentacija za duži prelazni period do potpune primene
odgovarajućeg propisa. Uz ovakvu vrstu dogovora o prelaznom periodu po pravilu
ide i detaljno razrađen plan sa rokovima za svaku od bitnih stavki i ciljeva koje treba
primeniti, a proizlaze iz tog propisa. Nepisano je pravilo da što je skuplja primena
propisa, moguće je ispregovarati duži rok za njegovu primenu. Zato su u najvećem
broju slučajeva najduži prelazni rokovi dobijani za primenu propisa koji se odnose
na prečišćavanje komunalnih otpadnih voda i kvalitet vode za piće. Takođe, u pre-
govorima sa Evropskom unijom nije moguće dogovoriti prelazni rok za nove inve-
sticije ili projekte. U ovom slučaju ekološki standardi moraju da budu ugrađeni u
cenu te investicije, odnosno gradnje, ukoliko je reč o infrastrukturnom poduhvatu.
Takođe, treba imati u vidu da starim članicama EU nije u interesu da se za nove člani-
ce zadrže duži prelazni rokovi. Razlog tome je u činjenici da je proizvodnja jeftinija u
novim državama koje još uvek ne ispunjavaju zahtevne i skupe ekološke standarde,
što u neravnopravan položaj dovodi države i privrede koje ispunjavaju ove standar-
de. Ova pojava je poznata kao ekološki damping.
Administrativni izazov pre svega podrazumeva sposobnost uprave da usklađuje
i primenjuje zakonodavstvo u oblasti životne sredine. Poslednjih godina ovo je je-
dan od najznačajnijih izazova sa kojima se države koje teže članstvu suočavaju. Kao
problemi koje i Evropska komisija ističe najčešće se pojavljuju nedovoljan broj kva-
lifikovanih službenika ili nejasna podela nadležnosti između institucija za obavljanje
naročito složenih poslova itd. Posebno treba imati u vidu da se sa ovim izazovom
u našoj situaciji naročito mogu suočavati lokalne administracije, pa i pokrajinska
administracija, na kojima će počivati veliki deo zadataka u primeni zakonodavstva
u oblasti životne sredine.
Izazovi u sektoru energetike
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Jedan od ozbiljnijih izazova sa kojima se države suočavaju jeste postepena tran-
sformacija i prilagođavanje energetskog sektora zahtevima zaštite životne sredine.
Situacija je naročito teška u državama poput naše, koje su svoj razvoj u dvadesetom
veku bazirale na razvoju onih grana industrije koje su veliki potrošači energije, kao
što su hemijska, industrija čelika, rudarstvo itd. Pri tom, u slučaju Srbije se najvećim
izvorom za proizvodnju električne energije smatra ugalj lignit, čijim se spaljivanjem
proizvodi oko dve trećine električne energije. Poznato je da je ovaj izvor izrazito
nepovoljan po očuvanje životne sredine. Ovome treba dodati i to da oko 2/3 stanov-
ništva Srbije koristi ogrevno drvo (i/ili lignit) kao osnovni izvor za grejanje tokom
23
zime18. Uz sve navedeno, ne treba izgubiti iz vida i da je u državama koje privode
kraju tranziciju potrošnja energije znatno veća, u proseku od 30 do 50 odsto, u od-
nosu na potrošnju u članicama Unije. No, pitanje energetske efikasnosti, bar kada
su domaćinstva u pitanju, stoji u direktnoj vezi sa standardom i finansijskim moguć-
nostima svakog domaćinstva. Konačno, treba biti svestan da je potpuno nerealno
očekivati ozbiljnija poboljšanja u navedenim pitanjima uz sadašnje netržišne cene
pojedinih energenata ili električne energije, zbog kojih su ozbiljnija ulaganja teško
zamisliva.
Verovatno sudbonosan po uspeh u prihvatanju evropskih standarda u oblasti zašti-
te životne sredine jeste politički izazov. Naime, bez političke volje nijedan od pret-
hodno navedenih izazova ne može biti rešavan na adekvatan način. Neretko politič-
ki ciljevi što bržeg kretanja ka EU mogu da učine da se ovo pitanje tretira pre svega
kao sredstvo u ostvarivanju tog cilja, a ne i kao sredstvo izgradnje održivog sistema
očuvanja životne sredine. Takođe, političke prilike u svakoj zemlji čine da političari
gledaju na političke dobiti koje mogu ostvariti u neposrednoj budućnosti. Sa zašti-
tom životne sredine to nije slučaj. Kada je krajem devedesetih godina rađena studi-
ja o dobiti od usvajanja i primene oko 200 propisa u oblasti životne sredine, došlo se
do računice da očekivane dobiti u periodu do 2020. godine mogu dosezati raspon
od 134 do 680 milijardi evra19. Za političare u državama srednje i istočne Evrope
to je, sa stanovišta najmanje pet izbornih ciklusa, bila daleka budućnost u koju je
trebalo ulagati značajne sume novca odmah. Zbog svega ovoga sadržaj političkog
izazova se svodi na načine mobilizacije političke volje i političkih lidera da se upuste
u posao koji donosi značajne dugoročne dobiti, ali i nemala kratkoročna ulaganja.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
18    Efekti integracije Srbije u EU, urednici Ana S. Trbović i Mihailo Crnobrnja, izdavač Fakultet za ekonomiju, finansije i
administraciju Univerziteta Singidunum, Beograd, 2009.
19    The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Candidate Countries, ECOTEC, EFTEC, IEEP, Metroeco-
nomica, TME & Candidate Country Experts, 2001.

2.    Novine koje donose evropske integracije u oblasti
životne sredine i održivog razvoja
2.1.    Ciljevi i načela evropskog prava životne sredine i polje
primene propisa EU u oblasti životne sredine
Zašto se politika zaštite životne sredine definiše na nivou EU?
Politika zaštite životne sredine svrstana je Ugovorom o funkcionisanju EU u grupu
podeljenih nadležnosti (eng. shared competences) između Unije i država članica.
To znači da EU preduzima mere u ovoj oblasti samo ukoliko i u meri u kojoj se ci-
ljevi predložene mere ne mogu na zadovoljavajući način postići od strane država
članica, bilo na centralnom, regionalnom ili lokalnom nivou, već se, imajući u vidu
razloge, razmere, ili efekte predložene mere, mogu bolje ostvariti na nivou Unije
(načelo subsidijarnosti). Načelo subsidijarnosti, prema tome, nije načelo decentrali-
zacije, već načelo koje postavlja pravilo za izbor najoptimalnijeg nivoa na kom će se
regulisati određeni problem.
Razumno se nameće pitanje: zbog čega bi se politika zaštite životne sredine, ili bilo
koji njen segment, definisali na nivou Unije, imajući u vidu logiku da se ekološki pro-
blemi najbolje rešavaju tamo gde i nastaju?
Postoje tri osnovna opravdanja za regulisanje određenih pitanja životne sredine na
nivou EU: problem ekonomskog prelivanja (eng. spillover), ekološkog prelivanja i
„psihičkog” prelivanja. Sva tri problema se odnose na određeni prekogranični ka-
rakter regulisanja konkretnog aspekta životne sredine.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Ekonomsko prelivanje je povezano sa ekonomskim konceptom eksternalija. Ekster-
nalije su troškovi proizvodnje proizvoda koji se ne odražavaju na njegovu cenu. Na
primer, to mogu biti nepovoljna dejstva proizvodnje (zagađenja) na poljoprivredne
useve, zemljište, vodu za piće, zatim izazivanje zdravstvenih poremećaja i poveća-
nje smrtnosti itd. Eksternalije su, kao izlivanje reke iz korita, neželjene posledice
ekonomske aktivnosti koje izazivaju troškove koje neko treba da pokrije. Neko to
treba da plati, neko treba reku da vrati u korito. Regulisanje i uvođenje ekoloških
standarda za proizvodne procese, ekoloških standarda za proizvode i obavezujućih
standarda kvaliteta životne sredine metod su internalizacije eksternalija u troškove
proizvodnje (tj. vraćanja izlivene vode u njen tok). Troškovi poštovanja režima za-
štite životne sredine putem regulacije postaju troškovi proizvodnje koji su ugrađeni
u konačnu cenu proizvoda. Međutim, u uslovima zajedničkog tržišta, gde postoji
režim prekograničnog slobodnog kretanja robe, usluga i kapitala, situacija u kojoj
je jedna država uvela režim visokog nivoa zaštite životne sredine, dok druga drža-
va ima niže standarde (ili ih nije ni uvela, ili se ne poštuju), stavlja konkurenciju iz
prve države u nepovoljniju poziciju u odnosu na preduzeća iz druge države. Prvi su
zbog efekta internalizacije ekoloških troškova u cenu proizvoda prinuđeni da se
28
takmiče na slobodnom tržištu, u pogledu uporedivog proizvoda, sa konkurentom
koji takvu obavezu nema jer ga u mestu proizvodnje lokalna pravila ne primoravaju
da ugradi ekološki trošak u cenu proizvodnje. Ta situacija se naziva ekonomsko pre-
livanje, dobit se iz džepa ekološki odgovornog proizvođača preliva u džep ekološki
manje odgovornog. U takvim okolnostima moguća su dva scenarija nepovoljna po
funkcionisanje zajedničkog tržišta. Jedan je da država sa visokim nivoom zaštite
životne sredine trgovinskim barijerama zaštiti svog proizvođača i da na taj način
zaštiti ekonomsku održivost sistema visokog nivoa zaštite životne sredine, na štetu
režima slobodnog kretanja robe i usluga. Dakle, protekcionizam. Drugi je da pro-
izvođač prebaci proizvodnju i kapital u državu sa nižim stepenom zaštite životne
sredine kako bi povratio svoju konkurentnost u uslovima slobodnog tržišta, čime se
poništava jedna od osnovnih uloga zajedničkog tržišta, a to je pravična distribucija
bogatstva na temelju ekonomske efikasnosti. Proizvođač koji je ekološki neodgo-
voran nije ekonomski efikasan jer njegove ekološke troškove plaća celo društvo,
koje bi ta sredstva moglo efikasnije da upotrebi. Da bi se, sa jedne strane, zaštitio
legitiman interes očuvanja visokog nivoa zaštite životne sredine, a s druge strane,
očuvala ekonomska svrha zajedničkog tržišta, kao prostora bez unutrašnjih granica
za kretanje faktora proizvodnje, EU se javlja kao prirodan nivo na kojem će se de-
finisati minimalni standardi zaštite životne sredine koji će važiti za sve učesnike na
jedinstvenom tržištu. Otuda se na nivou EU regulišu minimalni ekološki standardi
za odvijanje procesa industrijske proizvodnje (npr., direktiva o integrisanom spre-
čavanju i kontroli zagađenja, direktive o upravljanju otpadom itd.), ekoloških karak-
teristika proizvoda (npr., propisi koji regulišu opasne karakteristike proizvoda, kva-
litet goriva, osobine ambalaže itd.) i standardi kvaliteta životne sredine (standardi
kvaliteta vode, vazduha, buke itd.). Ili, kako je svojevremeno Ugovor o osnivanju
Evropske zajednice (zamenjen Ugovorom o funkcionisanju EU) plastično definisao,
uspostavljanje zajedničkog tržišta i ekonomske i monetarne Unije je sredstvo za
postizanje „održivog razvoja ekonomskih aktivnosti“ i „visokog nivoa zaštite i una-
pređenja životne sredine“.20
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Ekološko (fizičko) prelivanje je prirodan razlog za regulisanje oblasti životne sredi-
ne na nivou EU. Zagađenje ima prekogranični karakter, njegove posledice ignorišu
linije razgraničenja država članica i često se ne mogu rešiti bez uzajamnog usagla-
šavanja delovanja različitih suvereniteta. Fizički izvoz zagađenja zbog odsustva za-
jedničke akcije traži odgovarajući nivo vođenja politike i regulisanja ovog proble-
ma. Otuda je očekivano da se nadnacionalni karakter EU iskoristi za usaglašavanje
i usmeravanje zajedničkih napora na rešavanje zajedničkih problema. U određenim
slučajevima u pitanju je ne samo raspodela poslova radi rešavanje unutrašnjih pro-
blema životne sredine u Uniji, već i zajedničko pozicioniranje država članica u odno-
su na globalne ekološke izazove, kao što je globalno zagrevanje. Zato se na nivou
Unije usmeravaju delovanje članica u integrisanom rešavanju problema zagađenja
20    V. član 2. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.
29
rečnih slivova, prekograničnog zagađenja vazduha, zemljišta i voda, prekogranič-
ne zaštite prirodnih staništa, ali i zajedničke akcije na ispunjavanju međunarodnih
obaveza EU u borbi protiv klimatskih promena u skladu sa međunarodnim pravnim
instrumentima, poput Konvencije UN o borbi protiv klimatskih promena (UNFCCC)
i Kjoto protokola.
Život je univerzalna vrednost. Gubitak ili ugrožavanje određene divlje životinjske ili
biljne vrste, odnosno narušavanje biološke raznovrsnosti, pogađa ljudsku zajednicu
i tiče je se, bez obzira na to na kojem geografskom prostoru se ono dešava i bez
obzira na to da li govorimo o današnjim ili budućim generacijama. Ovde mislimo
na tzv. psihološko prelivanje. EU je direktivama određena prirodna staništa i divlje
vrste proglasila nasleđem Zajednice (eng. Community heritage), odnosno, sada, na-
sleđem Unije. Države članice u kojima se te vrednosti nalaze imaju obavezu da se
staraju o tim zajedničkim vrednostima.
Da li to znači da države članice, regioni i lokalne zajednice gube svaku slobodu krei-
ranja sopstvene politike zaštite životne sredine, prirodnih vrednosti i resursa?
Najzastupljeniji instrument kojim EU reguliše oblast životne sredine jesu direktive.
Politika zaštite životne sredine EU zasniva se na načelu prevencije, koje zahteva
da se mere sprečavanja štete u životnoj sredini najpre preduzimaju na mestu gde
mogu nastati.21 Prirodno, uloga regionalnih i lokalnih vlasti je veća tamo gde se regi-
onalnim i lokalnim delovanjem uslovi za nastanak ekoloških rizika mogu otkloniti uz
najmanji trošak pre nego što postanu nacionalni ili međunarodni problem. Ipak, dok
je transponovanje propisa EU u oblasti životne sredine, usvajanjem zakona i pod-
zakonskih akata, u potpunosti posao centralne vlasti, sprovođenje i primena nacio-
nalnih propisa kojima se ispunjavaju obaveze iz članstva u EU najčešće su podeljeni
između različitih nivoa vlasti. Kada je u pitanju prenos EU propisa, država, kao stra-
na obavezana Ugovorom, mora da obezbedi jedinstveno i ujednačeno sprovođenje
i primenu zajedničkih evropskih standarda sadržanih u tim pravilima na celokupnoj
teritoriji, od strane različitih nivoa vlasti. Otuda je centralna vlast prirodno mesto sa
kojeg vrši prenos tih standarda nacionalnim zakonodavnim merama.22 S druge stra-
ne, politika EU u ovoj oblasti se najčešće sprovodi direktivama. Direktive su propisi
koji neposredno obavezuju države članice u pogledu cilja, ali im ostavljaju slobodu
izbora forme i metoda putem kojih će ti ciljevi biti ostvareni. Stvar je države kojem
nivou vlasti će poveriti delotvorno sprovođenje celine ili značajnog dela poslova
kako bi se ciljevi direktiva ostvarili na terenu. To znači da države članice mogu, vo-
deći računa o svojoj pravnoj tradiciji, teritorijalnom uređenju, podeli nadležnosti i
lokalnim specifičnostima, definisati podelu tereta između centralnih, regionalnih i
lokalnih vlasti u ispunjavanju obaveze koja proizilazi iz direktive. Unutar te podele,
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
21    Član 191. stav 2. Ugovora o funkcionisanju EU.
22    Izuzetno, prenošenje standarda EU preko nacionalnih propisa neće biti potrebno ukoliko je u pitanju uredba EU koja se,
prema Ugovoru o funkcionisanju EU, primenjuje neposredno od strane organa i sudova države članice, bez posredova-
nja nacionalnog propisa.
30
postoji prostor za kreiranje nacionalne, regionalne i lokalne politike usmerene na
ostvarivanje ciljeva direktiva. Takođe, na nivou EU se definišu minimalni standardi
zaštite životne sredine. Države članice mogu da zadrže politiku višeg nivoa stan-
darda zaštite životne sredine ili da uvode strože zahteve zaštite životne sredine u
odnosu na minimalne standarde definisane propisima EU.
Koji su ciljevi politike zaštite životne sredine EU?
Ugovor o funkcionisanju EU („Ugovor“) određuje ciljeve politike zaštite životne
sredine Unije, načela i način na koji se ti ciljevi tumače i ostvaruju, podelu nadležno-
sti, polje primene i odnos prema nacionalnim pravnim porecima.
Cilj politike EU je postizanje visokog nivoa zaštite ostvarivanjem sledećih prioriteta:
ƒƒ     čuvanje, zaštita i unapređenje kvaliteta životne sredine;
o
ƒƒ     aštita zdravlja ljudi;
z
ƒƒ     dgovorno i racionalno korišćenje prirodnih resursa i
o
ƒƒ     romovisanje mera na međunarodnom nivou koje doprinose rešavanju regionalnih
p
ili globalnih problema životne sredine, a naročito borbi protiv klimatskih promena.23
Proces uspostavljanja unutrašnjeg tržišta kao prostora bez formalnih i fizičkih bari-
jera za kretanje faktora proizvodnje (ljudi, robe, usluga i kapitala) na teritoriji Unije
shvaćen je, pri tome, kao sredstvo za ostvarivanje održivog razvoja i visokog nivoa
zaštite i unapređenja kvaliteta životne sredine24, a ne cilj po sebi, odvojen od prio-
riteta politika koje su u vezi sa životnom sredinom. Otuda član 11. Ugovora nalaže
da zahtevi zaštite životne sredine moraju biti uključeni u određivanje i sprovođenje
svih politika i aktivnosti Unije, naročito imajući u vidu ostvarivanje održivog razvoja.
To će reći da se politika zaštite životne sredine EU ne bavi posledicama koje proi-
zvode različiti sektori razvoja, već njihovim usaglašavanjem sa životnom sredinom
koja predstavlja pretpostavku svakog ekonomskog, društvenog i kulturnog razvo-
ja. Imajući u vidu da se politike EU sprovode na različitim nivoima (Unije, države čla-
nice, regiona, lokalne zajednice), načelo integracije ciljeva zaštite životne sredine
u donošenju razvojnih odluka i njihovom ostvarivanju predstavlja polazište svake
dobre administracije, pa i lokalne.25 Drugim rečima, svaka odluka na lokalnom, naci-
onalnom, regionalnom i globalnom nivou treba da prethodno uzme u obzir kratko-
ročne, srednjoročne i dugoročne efekte na pravo sadašnjih i budućih generacija da
ravnopravno raspolažu i upravljaju ograničenim prirodnim dobrima.26
23    Član 191. (bivši član 174.) Ugovora.
24    Član 3. Ugovora. (V. takođe član 2. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
25    V. Deklaraciju iz Rija o životnoj sredini i razvoju Konferencije UN o životnoj sredini i razvoju (1992), koja u načelu br. 4
saopštava: „U cilju postizanja održivog razvoja, zaštita životne sredine će činiti sastavni deo razvojnog procesa i ne
može se razmatrati odvojeno od njega.“
26    Komisija UN za životnu sredinu i razvoj (UNCED), poznata i kao Bruntendlova komisija, dala je opšte prihvaćenu defini-
ciju održivog razvoja kao razvoja „koji zadovoljava potrebe sadašnjih generacija bez dovođenja u pitanje sposobnosti
budućih generacija da zadovolje svoje potrebe“.

Pravo javnosti na pravnu zaštitu u pitanjima životne sredine
Ovo pravo ima svoja tri aspekta. Prva dva aspekta se odnose na pravo pojedinca da
preispituje odluku organa vlasti u pogledu njegovog zahteva za pristup informaciji u
sudskom postupku (član 9. stav 1. Arhuske konvencije), odnosno na pravo zaintere-
sovane javnosti da preispituje odluku donetu u postupku u kojem je imala pravo da
bude konsultovana (član 9. stav 2. Arhuske konvencije). Treći aspekt se odnosi na pra-
vo zainteresovane javnosti da direktno preispituje zakonitost ponašanja, akata i pro-
puštanja privatnih lica i organa javne vlasti u odnosu na zakone kojima se štiti životna
sredina (član 9. stav 3. Arhuske konvencije). Drugi i treći aspekt se često mešaju, ali se
zapravo radi o dva različita segmenta 3. stuba Arhuske konvencije. Treći aspekt se za-
pravo odnosi na pitanje sudske kontrole tekućeg ponašanja lica obavezanih zakonom
u odnosu na propisane standarde zaštite životne sredine od strane javnosti, dok se
drugi aspekt iscrpljuje u kontroli jedne proceduralne odluke (pojedinačnog upravnog
akta) koja se odnosi na projekat koji još nije ni u fazi realizacije.
Olakšanim pristupom građana sudskoj kontroli akata organa vlasti i ponašanja pri-
vatnih aktera pospešuje se sprovođenje zakona kojima se štiti životna sredina i pod-
stiče dobra administrativna praksa i odgovorno ponašanje kompanija i preduzeća.
Prema Arhuskoj konvenciji, za NVO koje su osnovane radi zaštite životne sredine i
ispunjavaju uslove definisane nacionalnim pravom, ukoliko takvi postoje, postojanje
interesa neophodnog da bi NVO imala pristup administrativnoj ili sudskoj kontroli
proceduralne i materijalne zakonitosti akta, ponašanja ili propuštanja se pretpostav-
lja, ali samo u vezi sa postupcima u kojima se odlučivalo o dodeli dozvole za aktivnosti
koje mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu (2. aspekt). Za neposredan pristup
administrativnoj i sudskoj kontroli akata i propuštanja privatnih lica i organa vlasti,
takva pretpostavka ne postoji, ali ni prepreka da se ona propiše (3. aspekt).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
ZZŽS propisuje da zainteresovana javnost u postupku ostvarivanja prava na zdravu
životnu sredinu kao stranka ima pravo da pokreće postupak preispitivanja odluke
pred nadležnim organom, odnosno sudom, u skladu sa zakonom (član 81a). Sva-
kako, zainteresovana javnost ima pravo da preispituje odluke donete u postupku
procene uticaja i postupku izdavanja dozvole za integrisano sprečavanje i kontro-
lu zagađenja. Za NVO koje se bave zaštitom životne sredine postojanje prava se
pretpostavlja, tj. nije potrebno dokazivati postojanje posebnog interesa da bi se
zasnovao status stranke. Međutim, manje je izvesno da li zainteresovana javnost
može neposredno pokretati postupak sudske kontrole bilo kojeg pravnog ili ma-
terijalnog akta, odnosno propuštanja organa državne uprave, AP ili jedinice lokal-
ne samouprave. Naročito što se ponašanje ili propuštanje najčešće ne manifestuje
kroz odluku već kroz propuštanje. Takođe, nije jasno da li zainteresovana javnost
može pokretati upravni postupak ili sudski postupak protiv ponašanja ili propušta-
nja privatnih lica kojim se krše propisi u oblasti zaštite životne sredine. Nama se čini
da, prema važećem stanju prava, zainteresovana javnost, može neposredno preis-
pitivati akte i propuštanje privatnih lica i organa vlasti u skladu sa opštim režimima
43
Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnom sporu, što podrazume-
va dokazivanje postojanja interesa kako bi se dobio status stranke u upravnom po-
stupku, odnosno upravnom sporu. U duhu Arhuske konvencije, u pitanjima zaštite
životne sredine postojanje interesa bi trebalo tumačiti što ekstenzivnije.
2.3.2.
Što se tiče prva dva aspekta naši ZSPI i ZZŽS predviđaju administrativnu i sudsku
kontrolu odluke o pravu na pristup informacijama od strane podnosioca zahteva i
administrativnu i/ili sudsku kontrolu upravnih akata donetih u sve tri faze postupka
procene uticaja, kao i sudsku kontrolu akta o dodeli integrisane dozvole, od strane
zainteresovane javnosti.
Standardi Standardi kvaliteta životne sredine se odnose na normativno definisanje poželj-
kvaliteta životne nog statusa životne sredine ili njenog određenog dela, u odnosu na koji se prati
sredine (vazduh, efikasnost regulatornih mera, reguliše ponašanje potencijalnih zagađivača, defini-
voda, zemljište, šu standardi koje moraju ispuniti izvori zagađenja (standardi emisija) itd. Njih još
  priroda) nazivamo „standardi mete” ili „ambijentalni standardi”. Dakle, standard kvaliteta
                  životne sredine je kriterijum prema kojem se ravnaju pojedinačne odluke, regulišu
                    ponašanja, definišu standardi vršenja zagađujućih aktivnosti ili se prema njemu ko-
                        riguju. Tako Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja propisuje da će
                          se integrisana dozvola za rad postrojenja definisati na bazi standarda najbolje do-
                         stupne tehnike uz definisanje dodatnih mera, ukoliko se tim tehnikama ne može za-
                         dovoljiti standard kvaliteta životne sredine koji je na snazi (v. član 16. stav 3.). Stan-
                          dard kvaliteta životne sredine, pak, ovaj zakon definiše kao „skup uslova i zahteva
                             koji moraju biti ispunjeni u određeno vreme i na određenom području ili u pojedinim
                               elementima životne sredine, u skladu sa posebnim propisima”. Mi smo rekli da su
                                 standardi kvaliteta životne sredine (environmental quality standards) zahtevi koji
                                 se odnose na poželjno stanje životne sredine u celini ili jednog njenog dela (voda,
                                  vazduh, zemljište, priroda) posmatrano prema određenom parametru, koje treba
                                   dostići, održati, i/ili unaprediti regulatornim ili drugim merama. Poželjno stanje se
                                     određuje prema ciljevima visokog nivoa zaštite životne sredine i zdravlja. Da bi se
                                       taj nivo dostigao ili održao ili unapredio prvo je potrebno preduzeti mere utvrđiva-
                                        nja stanja kvaliteta životne sredine (putem fizičkih, hemijskih, bioloških, estetskih i
                                          drugih indikatora) i na toj osnovi planirati i preduzimati mere dostizanja/odbrane/
                                         unapređenja normiranog standarda, odnosno regulisati ponašanje zagađivača i gra-
                                            đana. Propisi koji regulišu standarde kvaliteta dopunjuju se sa zahtevima graničnih
                                              vrednosti emisija koji se definišu u odnosu na stacionarne izvore zagađenja i druge
                                               pojedinačne izvore, kao što su vozila i drugi emiteri. Sistem, kriterijume i politiku iz-
                                                davanja dozvola za stacionarne izvore zagađenja i proizvodne standarde, potrebno
                                                je usmeriti ka dostizanju/odbrani/unapređenju standarda kvaliteta životne sredine.
                                                 Ukoliko se tim merama to ne može postići, preduzimaju se dodatne mere i posebni
                                                  režimi na određenom prostoru i u određenom vremenu.
Izazovi evropskih Srbija je tokom 2009. godine usvojila set posebnih zakona kojim je preuzela, ili uspo-
integracija u oblastima stavila pravni osnov za preuzimanje standarda kvaliteta životne sredine iz direktiva
zaštite životne sredine EU. Na taj način usvojene su materijalno-pravne norme kompatibilne sa evropskim,
  i održivog razvoja
   lokalnih zajednica
44
čiji ciljevi, standardi i zahtevi mogu da se primenjuju neposredno ili sprovode putem
propisanih procedura donošenja odluka u vezi sa planovima, programima i projekti-
ma koji mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu i putem procedura izdavanja
integrisanih dozvola, koje su obezbedile modus operandi usaglašen sa evropskim.
Takvi zakoni regulišu standarde kvaliteta pojedinih medija (vazduh i voda) i zaštiće-
nih prirodnih dobara i divljih vrsta (priroda).
Upravljanje kvalitetom vazduha
Upravljanje kvalitetom vazduha, odnosno mere, način organizovanja i kontro-
la sprovođenja zaštite kvaliteta vazduha, uređeni su Zakonom o zaštiti vazduha
(„Službeni glasnik RS“ broj 36/2009). Osnovni cilj zakona je sprečavanje ili smanje-
nje štetnih posledica po zdravlje ljudi i/ili životne sredine putem mera zaštite i una-
pređenja kvaliteta vazduha.
Upravljanje kvalitetom vazduha se zasniva na sledećim pristupima.
�    Standardi kvaliteta vazduha, odnosno „granične vrednosti“ definišu se prema na-
učno uočenim ili procenjenim dejstvima na zdravlje ljudi i/ili životnu sredinu, a ne na
tome koliko je tehnološki ili ekonomski izvodljivo njihovo dostizanje (eng. effects
based approach). Zakon otuda definiše graničnu vrednost kao „najviši dozvoljeni
nivo zagađujuće materije u vazduhu, utvrđen na osnovu naučnih saznanja, kako bi
se izbegle, sprečile ili smanjile štetne posledice po zdravlje ljudi i/ili životnu sredinu
i koja se ne sme preći kada se jednom dostigne“(član 3. tačka 6).
�    Zbog teškoće u dostizanju graničnih vrednosti u kratkom vremenskom roku uvode
se koncepti „granica tolerancije“37 (eng. margins of tolerance) i „dugoročni ciljevi“,
odnosno vremenski rokovi za postizanje propisanih graničnih vrednosti, ako prime-
nom odgovarajućih mera graničnu vrednost nije moguće dostići u zadatom roku
(praktičnost).
�    Integrisan pristup. Mere preduzete za smanjenje zagađenja vazduha na jednom
izvoru ili u određenom području ne smeju dovesti do povećanja zagađenja u dru-
gom području ili do zagađenja drugih medija životne sredine.
�    Komunikacija i informisanje. Država, pokrajina i lokalna samouprava su u obavezi
da obaveštavaju javnost o problemima kvaliteta vazduha na svojoj teritoriji. Ovaj
pristup je dopunjen horizontalnim propisima o kojima smo prethodno govorili.
Zakon daje osnov za definisanje zahteva kvaliteta vazduha38, način ocenjivanja i si-
stem praćenja (monitoring) i izveštavanja o stanju kvaliteta vazduha. Zahteve kva-
liteta vazduha i obaveze praćenja Vlada je precizirala Uredbom o uslovima za mo-
nitoring i zahtevima kvaliteta vazduha („Službeni glasnik RS“, broj 11/2010), kojom
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
37    Granica tolerancije jeste procenat dozvoljenog prekoračenja granične vrednosti pod propisanim uslovima (član 3. tačka 5).
38    „Zahteve kvaliteta vazduha čine numeričke vrednosti graničnih vrednosti nivoa zagađujućih materija u vazduhu, donje i
gornje granice ocenjivanja kvaliteta vazduha, kritičnih nivoa, granica tolerancije i tolerantnih vrednosti, ciljnih vrednosti
i (nacionalnih) dugoročnih ciljeva zagađujućih materija u vazduhu, koncentracija opasnih po zdravlje ljudi i koncentraci-
ja o kojima se izveštava javnost“ (član 18. stav 2. Zakona o zaštiti vazduha).
45
je propisala i rokove za postizanje graničnih i/ili ciljnih vrednosti u slučajevima kada
su one prekoračene, i obavezu izveštavanja. Pokrajina, odnosno jedinice lokalne sa-
mouprave su dužne da donesu Plan kvaliteta vazduha sa ciljem dostizanja graničnih
i/ili ciljnih vrednosti zagađenja kada su ugroženi kapaciteti životne sredine ili postoji
stalno zagađenje vazduha na određenom prostoru, odnosno kada zagađenje vaz-
duha prevazilazi efekte mera koje se preduzimaju. Plan se donosi na osnovu ocene
stanja kvaliteta vazduha i obuhvata sve glavne zagađujuće materije i glavne izvore
zagađivanja vazduha koji su doveli do zagađenja. Kratkoročnim akcionim planovi-
ma mogu se preduzeti delotvorne mere za kontrolu aktivnosti koje doprinose na-
stanku opasnosti po zdravlje ljudi i, po potrebi, privremeno zaustaviti navedene ak-
tivnosti. Mogu se predvideti mere u vezi sa saobraćajem motornih vozila, radovima
na izgradnji, radom industrijskih postrojenja, upotrebom proizvoda koji sadrže za-
gađujuće materije i grejanjem domaćinstava, kao i specifične aktivnosti namenjene
zaštiti osetljivih grupa stanovništva, naročito dece. Zakon polazi od logične pretpo-
stavke da se na osnovu stanja kvaliteta vazduha, utvrđenog u skladu sa metodom
utvrđenom zakonom, definišu planovi za dostizanje propisanog standarda kvalite-
ta. Zakon, takođe, predviđa donošenje sveobuhvatne Strategije zaštite vazduha,
kao instrumenta nacionalne politike na osnovu koga se donose planovi kvaliteta
vazduha, kratkoročni akcioni planovi i programi za smanjenje emisija zagađujućih
materija u vazduh i koji moraju da budu u saglasnosti sa njom.

Mere sprečavanja i smanjenja zagađenja vazduha i poboljšanja kvaliteta propisuje
Vlada i one obuhvataju određivanje granične vrednosti emisija zagađujućih materi-
ja iz stacionarnih izvora39 i emisija iz postrojenja za sagorevanje i pokretnih izvora
39    Uredba o graničnim vrednostima emisija zagađujućih materija u vazduh („Službeni glasnik RS“ broj 71/2010).
46
zagađivanja, kao i usklađivanje sa maksimalnim nacionalnim emisijama40 koje se
utvrđuju za pojedine zagađujuće materije. Stacionirani izvor zagađivanja može do-
biti dozvolu za rad samo ukoliko su emisije zagađujućih materija ispod propisanih
graničnih vrednosti emisija, odnosno ako se njegovim radom neće pogoršati kvali-
tet vazduha (član 56. stav 6(2). Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zaga-
đenja („Službeni glasnik RS”, broj 135/04), kao poseban zakon, propisuje dodatne
uslove za određena postrojenja za koja se izdaje integrisana dozvola, u odnosu na
koje se određuje nivo graničnih vrednosti emisija prema standardu najbolje dostu-
pne tehnike, uz obavezu preduzimanja dodatnih mera ukoliko je to neophodno za
poštovanje standarda kvaliteta životne sredine, odnosno, u ovom slučaju, zahteva
kvaliteta vazduha (integrisan pristup). Takođe, zakon predviđa propisivanje teh-
ničkih zahteva i dozvoljenih količina pojedinih zagađujućih materija u određenim
proizvodima (obavezni proizvodni standardi za pokretne izvore zagađenja, fosilna
goriva, boje i lakove).
Upravljanje kvalitetom vode
Slično kao Zakon o zaštiti vazduha, Zakon o vodama („Službeni glasnik RS“, broj
30/10) daje osnov za propisivanje standarda kvaliteta vode na teritoriji Srbije; način
ocenjivanja i sistem praćenja (monitoring) i informisanje javnosti o stanju kvaliteta
(za sve površinske i podzemne) vode; i regulisanje određenih zagađujućih procesa.
Zakon predviđa dva pristupa upravljanja kvalitetom: upravljanje kvalitetom na bazi
ciljeva (eng. water quality objective approach – WQOa) i utvrđivanje graničnih vred-
nosti emisija za određene zagađujuće materije (eng. emission limit value approach
– ELV). Prvim pristupom se određuju minimalni zahtevi kvaliteta vode u životnoj sre-
dini kako bi se ograničilo kumulativno dejstvo emisija iz tačkastih i difuznih izvora
zagađenja. Oni se fokusiraju na određen nivo kvaliteta vode koji nije štetan po život-
nu sredinu i ljudsko zdravlje. Drugi pristup je usmeren na određivanje maksimalnih
dozvoljenih količina zagađujućih materija koji se ispuštaju iz pojedinačnog izvora u
vodenu životnu sredinu. On je usmeren na krajnji rezultat određenih tehnoloških
procesa (tretman otpadnih voda, industrijske otpadne vode, dejstva poljoprivred-
nih aktivnosti), odnosno na količine zagađujućih materija koje mogu biti ispuštene
u vodu. Drugi pristup se zasniva na regulisanju izvora zagađenja preko graničnih
vrednosti emisija, dok se prvi pristup orijentiše na status recepijenta zagađenja
utvrđivanjem određenih ciljeva kvaliteta koje treba dostići u izvesnom vremenu ili
sačuvati i unaprediti ukoliko je status vode već u skladu sa ciljevima kvaliteta. Oba
pristupa imaju mane. Pristup koji se bazira na standardima kvaliteta može potceniti
uticaj konkretne supstance na ekosistem, uzimajući u obzir ograničenja naučnog
saznanja u pogledu odnosa količine i reakcije i mehanizama njihovog prenošenja
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
40    Maksimalna nacionalna emisija jeste maksimalna količina zagađujućih materija izražena u kilotonama koja u Republici
Srbiji može biti emitovana u jednoj kalendarskoj godini u skladu sa potvrđenim međunarodnim ugovorima (član 3. tačka
18). Maksimalne nacionalne emisije utvrđuju se za acidifikujuće i eutrofikujuće zagađujuće materije i prekursore ozona,
i to za: sumpor-dioksid (SO2), azotne okside (NOx), isparljiva organska jedinjenja i amonijak (NH3), u cilju unapređenja i
zaštite životne sredine i zdravlja ljudi od štetnog dejstva acidifikacije, eutrofikacije i prizemnog ozona, a radi postizanja
dugoročnih ciljeva koji podrazumevaju održavanje kritičnih nivoa i zaštitu stanovništva (član 47.).
47
u životnoj sredini. Drugi pristup ne sprečava kumulaciju koncentracija zagađujućih
materija iz različitih izvora, bez obzira na to što svaki pojedinačni zagađivač poštu-
je propisane granične vrednosti. Zbog toga, Okvirna direktiva za vode 2000/60/EZ
(ODV) predviđa da tamo gde mere zasnovane na kontroli emisija na izvoru zagađe-
nja na bazi primene najbolje dostupnih tehnika („IPPC/ IKSZ41 postrojenja“) ili mere
zasnovane na graničnim vrednostima emisija, nisu dovoljne za postizanje „dobrog
statusa“ voda, potrebno je preduzeti dodatne mere kontrole emisija (tzv. kombino-
vani pristup). Zakon u određenoj meri prihvata ovaj pristup. On predviđa da je lice
koje ispušta otpadnu vodu neposredno u recipijent, dužno da obezbedi prečišćava-
nje otpadnih voda do nivoa koji odgovara graničnim vrednostima emisije, odnosno
do nivoa kojim se ne narušavaju standardi kvaliteta životne sredine, uzimajući stroži
kriterijum od ova dva (član 98. stav 2). Kada su u pitanju vode, standard kvaliteta
životne sredine može biti različit u odnosu na kategoriju vode o kojoj je reč, ali ge-
neralno on, kao i ODV, podrazumeva dobar ekološki i hemijski status površinskih
voda, odnosno dobar kvantitativni i hemijski status podzemnih voda propisan po-
sebnim propisom. To znači da se za pojedino postrojenje mogu odrediti strože gra-
nične vrednosti emisija zagađujućih materija ukoliko je to neophodno za postizanje
ciljeva kvaliteta koji važe za određenu vodu.42
Zakon uvodi integralno upravljanje vodama, koje čini skup mera i aktivnosti usme-
renih na održavanje i unapređenje vodnog režima, obezbeđenje potrebnih količina
voda zahtevanog kvaliteta za različite namene, zaštitu voda od zagađivanja i zaštitu
od štetnog dejstva voda. Teritorijalnu osnovu za integralno upravljanje čini sliv reke
Dunav (deo Crnomorskog sliva), podslivovi Pčinje, Lepenca i Dragovištice (deo sli-
va Egejskog mora) i deo sliva Jadranskog mora (sliv Belog Drima i podsliv Plavske
reke). Na jednom slivu je određeno više vodnih područja kao osnovnih jedinica za
upravljanje vodama, što znači da na jednom slivu funkcioniše više osnovnih jedini-
ca za upravljanje.43 Plan upravljanja vodama na vodnom području donosi se za sliv
reke Dunav, ali i posebno za vodna područja. Tako Vlada, na predlog Ministarstva,
donosi plan upravljanja vodama za sliv reke Dunav i za vodna područja Save, Mora-
ve i Donjeg Dunava. Vojvodina, uz pribavljenu saglasnost Ministarstva, donosi plan
upravljanja vodama za vodna područja Srem, Bačku i Banat, a Grad Beograd za vod-
no područje Beograd.44
41    IPPC - Integrated Pollution Prevention and Control – ISKZ - Integrisano sprečavanje i kontrola zagađenja.
42    Slično predviđa član 16. stav 3. Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja: „Ako se prema određenom
standardu kvaliteta životne sredine zahtevaju strožiji uslovi od onih koji se mogu postići primenom najboljih dostupnih
tehnika, dozvola sadrži dodatne mere kojima se obezbeđuje primena ovih standarda.”
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
43    ODV zahteva da osnovna jedinica za upravljanje vodama obuhvata najmanje jedan sliv. V. član 3. stav 1. ODV. Cilj ODV
je da se vodom upravlja na bazi rečnog sliva, a ne u skladu sa geografskim i političkim granicama. U skladu sa tim, ODV
zahteva da se planovi upravljanja vodama definišu na bazi rečnog sliva. Osnovna jedinica za upravljanje jednim rečnim
slivom ili većim brojem rečnih slivova jeste distrikt rečnog sliva. Države članice treba da obezbede da se za svaki distrikt
definiše plan upravljanja rečnim slivom. Na toj osnovi treba da se definišu mere i aktivnosti za postizanje opšteg cilja
ODV, a to je dostizanje i očuvanje „dobrog statusa“ svih površinskih i podzemnih voda.
44    Imajući u vidu da slivu Dunava ne odgovara jedno vodno područje kao osnova za upravljanje već više vodnih područja,
Zakon ne prati dosledno zahtev ODV da jednom rečnom slivu odgovara najviše jedan distrikt za koji se utvrđuje jedan
plan upravljanja, već na jednom slivu funkcioniše više vodnih područja za koje se definišu posebni planovi.
48
Planovi određuju, između ostalog, skup mera koji treba da obezbedi dostizanje do-
brog ekološkog, kvantitativnog i hemijskog statusa svih voda koje čine rečni sliv u
određenom vremenskom periodu, na osnovu analize karakteristika rečnog sliva i
trenutne procene stanja kvaliteta, uticaja ljudskih aktivnosti i pretpostavljenih efe-
kata primene propisa. Ove mere su povezane sa drugim segmentom Zakona koji
propisuje granične vrednosti emisija za određene grupe ili kategorije zagađujućih
materija i posebne planove zaštite voda od zagađenja.
Jedan od najvećih problema sa kojim se Srbija suočava jeste nedostatak infrastruk-
ture za tretman otpadnih voda i pokrivenost stanovništva sistemima za snabdeva-
nje vodom za piće i njihova dotrajalost. Za rešenje ovog problema neophodno je
osmisliti i adekvatnu politiku finansiranja koja se zasniva na načelima „zagađivač
plaća“ i „korisnik plaća“. ODV zahteva od država članica da se rukovode načelom
povraćaja pune cene usluga, uključujući cenu vode kao resursa i njenu ekološku
vrednost (eng. full cost recovery). To znači i potrebu za postepenim preispitivanjem
politike određivanja cena korišćenja vode i taksi za ispuštanje zagađujućih materija,
politike koja treba da podstakne njeno racionalnije korišćenje kao resursa i dopri-
nese postizanju ciljeva kvaliteta koje definiše ODV (odnosno Zakon). Iz tih izvora će
biti pokriven deo troškova finansiranja infrastrukturnih projekata, pre svega izgrad-
nje mreže postrojenja za tretman komunalnih otpadnih voda za najveća naselja u
Srbiji.45
Zakon predviđa obavezu aktivnog uključivanja javnosti u ranoj fazi pripremanja pla-
nova za upravljanje vodama i njihovo donošenje. Obaveštenje o početku pripreme
ili noveliranja plana upravljanja vodama obuhvata okvirni sadržaj plana, konsultaci-
je koje treba izvršiti, termine pripreme i usvajanja plana i adresu nadležnog organa
od koga se mogu dobiti dodatne informacije. Ministarstvo, odnosno javno vodo-
privredno preduzeće koje je pripremilo plan upravljanja vodama, dužno je da nacrt
plana objavi najmanje godinu dana pre početka perioda na koji se plan odnosi. Nacrt
plana se javno izlaže u prostorijama Ministarstva i javnog vodoprivrednog preduze-
ća i na njihovoj internet stranici. Primedbe na dokumenta koja se izlažu javnosti
dostavljaju se Ministarstvu, odnosno javnom vodoprivrednom preduzeću u roku od
šest meseci od dana kada su ta dokumenta stavljena na uvid javnosti. Ministarstvo,
odnosno javno vodoprivredno preduzeće dužno je da dostavljene primedbe raz-
motri i da se o tim primedbama izjasni u roku od 30 dana od dana njihovog prijema.
Kako je u pitanju oblast politike zaštite životne sredine koja će zahtevati najveća
ulaganja koja će se značajnim delom finansirati sredstvima građana, rano uključiva-
nje javnosti u kreiranje ove politike i upoznavanje sa efektima koji ta ulaganja treba
da postignu učiniće, u uslovima teške ekonomsko-socijalne situacije, lakšim prido-
bijanje građana da prihvate učešće u ovom zajedničkom poduhvatu. Otuda će biti
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
45    Na primer, dva najveća grada u Srbiji, Beograd i Novi Sad, nemaju nijedno postrojenje za tretman otpadnih voda, već se
one direktno ispuštaju u Dunav i Savu.
49
neophodno da politika cene vode kao resursa bude praćena transparentnošću pla-
niranja i praćenja tokova ulaganja građana. Bez obzira na to što postoji percepcija
da su ovi troškovi povezani sa usklađivanjem srpskog zakonodavstva sa zahtevima
propisa EU, u situaciji kada postoji samo 19 opština u Srbiji koje imaju postrojenja
za tretman otpadnih voda (ne ulazeći u njihovo stanje), nije neophodno ove mere
posebno legitimisati potrebama pristupanja EU, već pre svega ciljevima unapređe-
nja zaštite zdravlja stanovništva i prirodnih vrednosti, turističkih potencijala Srbije i
ukupnog standarda kvaliteta života.

Integrisano sprečavanje i kontrola zagađenja
Evropska politika sprečavanja i kontrole industrijskog zagađenja zasniva se na in-
tegrisanom i individualnom pristupu industrijskim aktivnostima i životnoj sredini.
To znači da se postojećim i novim postrojenjima pristupa pojedinačno, posmatrano
u odnosu na njihov celokupan uticaj na neposredno i dalje okruženje u celini, a ne
u odnosu na njegove činioce i delove posebno (stanovništvo, voda, vazduh, zemlji-
šte, materijalna dobra, priroda i prirodni resursi). Metod kojim se ostvaruje ovaj
pristup je jedinstvena procedura u okviru koje nadležni organ analizira sve uticaje
određenog postrojenja na životnu sredinu i u odnosu na to definiše tehnološke i
tehničke zahteve sprečavanja ili minimiziranja zagađenja i druge mere koje je neop-
hodno preduzeti u odnosu na ciljeve zaštite životne sredine, koji postaju sastavni
deo integrisane dozvole za rad postrojenja i osnov za dalje praćenje njegovog rada.
U Srbiji se ovaj pristup sprovodi na osnovu Zakona o integrisanom sprečavanju i
kontroli zagađenja („Službeni glasnik RS“, broj 135/2004)51. Cilj Zakona o ISKZ je
uspostavljanje jedinstvenog sistema sprečavanja i kontrole zagađenja određenih in-
dustrijskih aktivnosti koje imaju značajan uticaj na zdravlje, imovinu i životnu sredi-
nu u celini (energetika, hemijska industrija, proizvodnja đubriva, metalska industri-
ja, rudarstvo, industrija cementa, agroindustrija, farme, postrojenja za upravljanje
otpadom itd.), primenom metode integrisane dozvole.
Zakon o ISKZ se zasniva na sledećim pristupima: (1) integrisan pristup i individualan
pristup (2) najbolje dostupne tehnike, (3) fleksibilnost i (4) učešće javnosti.
1.    Integrisan pristup podrazumeva da jedinstvena dozvola mora uzeti u obzir celoku-
pan uticaj (performanse) konkretnog postrojenja (individualan pristup) na okru-
ženja, pokrivajući emisije u vazduh, vodu i zemljište, generisanje otpada (načelo
hijerarhije upravljanja otpadom), utrošak sirovina, energetsku efikasnost, buku,
sprečavanje incidenata i sanaciju prostora nakon zatvaranja postrojenja. Svrha za-
kona je obezbeđenje visokog nivoa zaštite životne sredine uzete u celini.
2.    Uslovi iz dozvole, uključujući i granične vrednosti emisija, moraju biti zasnovani na
najboljim dostupnim tehnikama (BAT).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
3.    Režim ISKZ sadrži elemente fleksibilnosti, dozvoljavajući nadležnom organu da, u
definisanju uslova iz integrisane dozvole, uzme u obzir tehničke karakteristike po-
strojenja, geografsku poziciju i lokalne uslove životne sredine.
51    U daljem tekstu Zakon o ISKZ; ISKZ – Integrisano sprečavanje i kontrola zagađenja.
53
4.    Zakon o ISKZ obezbeđuje pravo učešća zainteresovane javnosti u postupku do-
nošenja odluka i obaveštavanje javnosti i pristup prijavi i pratećoj dokumentaciji
za izdavanje dozvole, nacrtu dozvole, dozvoli, i pristup rezultatima monitoringa u
skladu sa drugim propisima, kao i pravo zainteresovane javnosti na pristup sudskoj
kontroli odluke o izdavanju integrisane dozvole.
Da bi mu bila izdata dozvola za rad, industrijsko postrojenje mora ispuniti osnovne
zahteve, koji se, pre svega, odnose na primenu svih odgovarajućih mera spreča-
vanja zagađenja, primenom najboljih dostupnih tehnika (BAT)52. Međutim, ukoliko
nije moguće dostići standarde kvaliteta životne sredine53 primenom BAT, dozvola
koju izdaje nadležni organ će sadržati dodatne mere kojima se obezbeđuje njihovo
poštovanje. Takođe, BAT je fleksibilan standard koji omogućava praćenje razvoja
tehnologija i tehnika u određenim oblastima, što se posle mora odraziti na revi-
ziju uslova iz dozvole. Kada su u pitanju postojeća postrojenja (puštena u rad pre
stupanja na snagu Zakona o ISKZ), njihovi operateri moraju obezbediti integrisanu
dozvolu do kraja 2015. godine.
Nadležnost za izdavanje dozvole je podeljena između centralnih, pokrajinskih i lo-
kalnih vlasti, prema kriterijumu nadležnosti za izdavanje dozvole ili odobrenja za
izgradnju i početak rada, izvođenje ili obavljanje aktivnosti. Organ jedinice lokalne
samouprave nadležan za poslove zaštite životne sredine izdaje dozvolu u skladu sa
ovim zakonom za postrojenja i aktivnosti za koja dozvolu ili odobrenje za izgrad-
nju i početak rada, odnosno izvođenje ili obavljanje aktivnosti, izdaje drugi nadležni
organ jedinice lokalne samouprave (npr., postrojenja za upravljanje komunalnim
otpadom). Nadležni organ mora obezbediti da sva ISKZ postrojenja na njegovom
području poseduju integrisanu dozvolu, da prati razvoj najboljih dostupnih tehnika,
obezbedi praćenje rada i monitoring postrojenja, sprovede reviziju i ažuriranje uslo-
va iz dozvole i obezbedi pristup javnosti sadržaju zahteva, nacrtu dozvole, izdatim
dozvolama i rezultatima monitoringa.
Zakon o ISKZ, prema tome, ima osobine propisa koji, s jedne strane, regulišu ekološ-
ke standarde odvijanja industrijskog procesa (BAT), obezbeđuje poštovanje važećih
standarda kvaliteta životne sredine i demokratizaciju postupka donošenja odluka
(minimalni standardi procedure). Takođe, on omogućava da se kroz pojedinačan akt
nadležnog organa (integrisanu dozvolu) reflektuju svi opšti i specifični ciljevi i načela
politike zaštite životne sredine (visok nivo zaštite životne sredine, načelo prevencije i
integracije ciljeva održivog razvoja u sektorske politike), kao i zahtevi koje definišu po-
sebni zakoni (standardi kvaliteta vazduha, voda i zemljišta, hijerarhija upravljanja otpa-
dom, energetska efikasnost, sprečavanje industrijskih incidenata, zaštita od buke itd.).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
52    Najbolje dostupne tehnike (BAT) – najdelotvornije i najmodernije faze u razvoju aktivnosti i načinu njihovog obavljanja
koje omogućavaju pogodniju primenu određenih tehnika za zadovoljavanje graničnih vrednosti emisija, propisanih u cilju
sprečavanja ili, ako to nije izvodljivo, u cilju smanjenja emisija i uticaja na životnu sredinu kao celinu. Tehnika – način na koji
je postrojenje projektovano, izgrađeno, održavano, na koji funkcioniše i stavlja se van pogona ili zatvara, uključujući i teh-
nologiju koja se koristi. Dostupna – tehnika razvijena do stepena koji omogućava primenu u određenom sektoru industrije
pod ekonomski i tehnički prihvatljivim uslovima, uključujući troškove i koristi, ako je pod uobičajenim uslovima dostupna
operateru. Najbolji – podrazumeva najefikasniji učinak u postizanju visokog opšteg nivoa zaštite životne sredine.
53    Standard kvaliteta životne sredine jeste skup uslova i zahteva koji moraju biti ispunjeni u određeno vreme i na određe-
nom području ili u pojedinim elementima životne sredine, u skladu sa posebnim propisima.
54
Upravljanje otpadom
Velika količina otpada ukazuje na neefikasno upravljanje prirodnim resursima jer
ukazuje na njihovo ponovno angažovanje tamo gde postoji mogućnost ponovnog
iskorišćavanja otpada kao sirovine. Takođe, prirodni prostor koji je potreban za
njegovo odlaganje može se iskoristiti korisnije i isplativije. Nagomilavanje otpada
nije održivo rešenje, a njegovo uništavanje je najmanje zadovoljavajuća opcija jer
proizvodi štetne i toksične emisije. Najbolje rešenje je sprečavanje stvaranja otpada
ili njegovo vraćanje u ciklus proizvodnje. Otuda dva osnovna cilja politike upravlja-
nja otpadom EU jesu: 1. eliminacija ili minimiziranje negativnih dejstava stvaranja
otpada i aktivnosti upravljanja otpadom na zdravlje ljudi i životnu sredinu i 2. sma-
njenje opterećenja prirodnih resursa i primena hijerarhije u upravljanju otpadom
(eng. waste management hierarchy). Krajnji rezultat treba da bude raskidanje veze
između privrednog rasta i rasta količine otpada. To znači da društvo treba da se
odnosi prema otpadu kao resursu, a ne isključivo kao prema problemu.
Srbija je 2009. godine uspostavila zakonodavni okvir koji treba da posluži kao in-
strument za sprovođenje gore pomenutih evropskih ciljeva, donošenjem Zakona
o upravljanju otpadom i Zakona o ambalaži i ambalažnom otpadu. Takođe, ona je
usvojila Strategiju upravljanja otpadom za period 2010–2019, koja definiše srednjo-
ročne i dugoročne ciljeve politike upravljanja otpadom u Srbiji.
Zakon o upravljanju otpadom („Službeni glasnik RS”, broj 36/09) utvrđuje opšte
koncepte i načela upravljanja otpadom, uređuje uspostavljanje integrisanog siste-
ma upravljanja otpadom zasnovanog na regionalnom pristupu planiranju i načelu
primarne odgovornosti proizvođača, uređuje sistem dozvola i nadzora za obavlja-
nje poslova upravljanja otpadom, otvaranje, rad i zatvaranje instalacija i specifične
tokove otpada i prekogranično kretanje otpada. U skladu sa osnovnim polazištima
evropskog prava, Zakon ustanovljava načelo hijerarhije upravljanja otpadom, gde
se kao prva i najpoželjnija opcija postavlja prevencija stvaranja otpada i redukcija
upotrebe resursa i smanjenje opasnih karakteristika; zatim ponovna upotreba pro-
izvoda za istu ili drugu namenu; reciklaža; iskorišćavanje vrednosti otpada (npr.,
kompostiranje ili spaljivanje uz generisanje energije) i, tek u nedostatku boljih opci-
ja, odlaganje otpada deponovanjem ili spaljivanjem bez iskorišćavanja energije, uz
eliminisanje i minimiziranje štetnih efekata na zdravlje i životnu sredinu. Primarna
odgovornost u sistemu upravljanja otpadom je na proizvođaču jer on utiče na sa-
stav i osobine proizvoda i ambalaže, odnosno na njihovu podobnost da budu isko-
rišćeni, reciklirani ili ponovo upotrebljeni. Takođe, na porast otpada utiču uvoznici,
distributer ili prodavci. Svako od ovih lica u lancu može, u smislu zakona, imati sta-
tus „vlasnika otpada“54 kao njegov proizvođač, tj. lice čije aktivnosti su dovele do
njegovog nastanka, ili faktički držalac. Zakon, otuda, uspostavlja mehanizam putem
kojeg lice koje je držalac otpada mora obezbediti upravljanje njime, samostalno ili
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
54    Definisan kao „proizvođač otpada, lice koje učestvuje u prometu otpada kao posredni držalac otpada ili pravno ili fizič-
ko lice koje poseduje otpad.“
55
preko lica koja imaju dozvolu za poslove „upravljanja otpadom”55. Zakon primarno
vezuje obavezu obezbeđenja upravljanja otpadom za proizvođača otpada. Proizvo-
đač otpada mora organizovati upravljanje otpadom o svom trošku i odgovoran je
za primenu načela hijerarhije upravljanja otpadom (čl. 25. i 26). On upravljanje može
obezbediti sam ili ga poveriti licu koje je zakonom ovlašćeno za upravljanje otpa-
dom, ako nije u mogućnosti da organizuje postupanje sa otpadom u skladu sa ovim
zakonom. Na taj način preuzima se zahtev koji proizilazi iz evropskih propisa da se
otpad može poveriti samo licima koji imaju dozvolu za obavljanje poslova upravlja-
nja otpadom ili koja su registrovana. Preko definisanja uslova za izdavanje dozvole
za upravljanje i nadzor, Zakon definiše ekološke standarde obavljanja ovih poslova
i tehnoloških procesa i kontrolu poštovanja tih zahteva. Sistem dozvola i nadzora
treba da obezbedi „upravljanje otpadom na način kojim se ne ugrožava zdravlje
ljudi i životna sredina (član 2(1))“56.
U skladu sa načelom „zagađivač plaća“, sve troškove upravljanja otpadom snosi
vlasnik otpada (član 28). Da bi sistem ostvario svoj osnovni cilj (prevenciju nastan-
ka), odlaganje ili spaljivanje otpada bez iskorišćavanja energije trebalo bi da bude
najskuplja opcija upravljanja otpadom u poređenju sa opcijama koje su više na le-
stvici hijerarhije upravljanja. To se postiže određivanjem pune cene koštanja troš-
kova odlaganja ili spaljivanja, koja uključuje, pored operativne cene funkcionisanja
postrojenja za upravljanje otpadom, i troškove njegovog uklanjanja i remedijacije
područja nakon prestanka rada. Sa druge strane, ekonomskim instrumentima i po-
reskom politikom, kojom se favorizuju proizvodi koji se mogu ponovo upotrebiti ili
reciklirati u odnosu na neefikasne proizvode, može se uticati na preferencije potro-
šača ka ekološki povoljnijim opcijama, a samim tim mogu se i podsticati proizvođači
da uvode mehanizme praćenja svog proizvoda i njegovo ponovno vraćanje u ciklus
proizvodnje nakon prestanka njegove upotrebe.
Integrisano upravljanje otpadom treba da se obezbedi primenom Zakona i sprovo-
đenjem Strategije upravljanja otpadom za period 2010–2019 (Strategija) i planskih
dokumenata. Zakon, u skladu sa načelom blizine i regionalnog pristupa, zahteva da
se otpad tretira ili odlaže što je moguće bliže mestu njegovog nastajanja, odno-
sno u regionu u kojem je proizveden, kako bi se izbegao njegov transport i rizici
po životnu sredinu. Regionalno upravljanje otpadom obezbeđuje se razvojem i pri-
menom regionalnih strateških planova zasnovanih na evropskom zakonodavstvu i
nacionalnoj politici.
Jedan od ciljeva Strategije je pokrivanje što većeg broja stanovnika sistemom
upravljanja komunalnim otpadom. Zakon je naložio jedinici lokalne samouprave da
u roku od godinu dana od stupanja na snagu, u sporazumu sa jednom ili više jedinica
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
55    „Upravljanje otpadom“ u smislu zakona jeste sprovođenje propisanih mera za postupanje sa otpadom u okviru sa-
kupljanja, transporta, skladištenja, tretmana i odlaganja otpada, uključujući i nadzor nad tim aktivnostima i brigu o
postrojenjima za upravljanje otpadom posle zatvaranja.
56    Operateri postojećih postrojenja za upravljanje otpadom dužni su da izrade program mera prilagođavanja rada postro-
jenja sa zahtevima koje propisuje Zakon o upravljanju otpadom za period do 31. decembra 2012. godine.
56
lokalne samouprave, odredi lokaciju za izgradnju i rad postrojenja za skladištenje,
tretman ili odlaganje otpada na svojoj teritoriji. Jedinice lokalne samouprave su u
obavezi da sačine lokalne planove upravljanja otpadom, obezbede infrastrukturu
za sakupljanje otpada iz domaćinstava, kao što su kontejneri ili druga sredstva i
opremanje i obezbeđenje centara za sakupljanje komunalnog otpada koji nije mo-
guće odložiti u kontejnere (kabasti i drugi otpad). Takođe, potrebno je obezbediti
da se opasan otpad iz domaćinstva (otpadne baterije, ulja, boje i lakovi, pesticidi i
dr.) može predati na mesto određeno za selektivno sakupljanje opasnog otpada
ili ovlašćenom pravnom licu za sakupljanje opasnog otpada. Domaćinstva i drugi
proizvođači komunalnog otpada su obavezni da sprovedu prethodno selektiranje
otpada radi reciklaže. Dakle, da bi domaćinstvo izvršilo svoj deo „domaćeg zadat-
ka“, potrebno je da opštine obezbede održivu infrastrukturu i pokrivenost terito-
rije. Infrastruktura treba da bude pristupačna i olakša domaćinstvima prethodnu
selekciju, razvrstavanje i odlaganje. Zakon podstiče udruživanje opština u rešavanju
ovog problema preko stvaranja tzv. regiona za upravljanje otpadom za sporazu-
mno zajedničko upravljanje. Ministarstvo životne sredine i prostornog planiranja
priprema novi Zakon o komunalnim delatnostima, koji treba da olakša partnerstvo
javnog i privatnog sektora u rešavanju ovog problema putem odgovarajuće forme
podele odgovornosti, troškova i profita. Pokrivanjem Srbije regionalnim centrima
za upravljanje otpadom trebalo bi da se postigne samodovoljnost Srbije u pogledu
rešavanja problema otpada nastalog na njenoj teritoriji, što je cilj i evropske politike
(načelo rešavanja ekoloških problema na izvoru) i Bazelske konvencije o prekoga-
ničnom kretanju opasnog otpada (načelo samodovoljnosti).

Pored opštih pravila za sve kategorije otpada, Zakon sadrži posebna pravila koja
se tiču opasnog otpada, i posebnih tokova otpada. Kada je u pitanju opasan otpad,
proizvođač ili uvoznik proizvoda koji nakon upotrebe postaje opasan otpad dužan
je da ga preuzme nazad ili da za to ovlasti drugo lice. Povraćajem otpada proizvo-
đač ili uvoznik stiče status vlasnika otpada, za kog zakon vezuje obavezu obezbe-
đenja upravljanja otpadom i snošenja troškova. Zakon predviđa zabranu mešanja
različitih kategorija opasnog otpada i opasnog i neopasnog otpada, kao i odlaga-
nje opasnog otpada bez prethodnog tretmana kojim se značajno smanjuju opasne
karakteristike otpada. Tretman mogu vršiti samo postrojenja koja imaju dozvolu
za tretman opasnog otpada. Takođe, Zakon reguliše posebne obaveze u pogledu
karakteristika određenih proizvoda koji postaju deo posebnog toka otpada i odgo-
vornosti upravljanja njima (akumulatori i baterije, otpadna ulja, gume, elektronska
oprema, vozila, medicinski otpad itd.).
Sprovođenje i primena novog zakonskog okvira, doprineće vraćanju otpada iz sti-
hije u kontrolisane tokove. Na taj način će se smanjiti rizici po zdravlje ljudi od sme-
tlišta i tehnološki neprihvatljivih deponija, otkloniti šteta po imovinu i neprijatnosti
po domaćinstva, osloboditi prostor za korisne namene i podići estetski doživljaj
prostora u kojem građani žive. Istovremeno, ovi zakoni, preko sistema primarne
odgovornosti proizvođača za upravljanje otpadom, otvaraju prostor za posebnu
vrstu preduzetnika i profesionalaca (odnosno novu privrednu granu) koji će primar-
nim stranama obavezanim zakonom ponuditi usluge preuzimanja njihovih obaveza
u sklopu poslovnog poduhvata, što je prilika za povećanje zaposlenosti. Jedinice
lokalne samouprave će morati, sa svoje strane, organizovati infrastrukturu za priku-
pljanje komunalnog otpada, omogućiti građanima da izvrše prethodno selektiranje
otpada iz domaćinstava, i uspostaviti mrežu postrojenja, koja će, u skladu sa odgo-
varajućim tehnologijama, omogućiti upravljanje otpadom u skladu sa načelom hije-
rarhije. One će to moći da učine i uz zajedničke poslovne poduhvate sa privatnim
sektorom, ali pri tome moraju voditi računa o njihovoj ekonomskoj održivosti, inte-
resu građana, ravnoteži ugovornih prava i obaveza57, i usklađenosti sa nacionalnim
ciljevima upravljanja otpadom definisanim u planskim dokumentima koje predviđa
Zakon (nacionalni, regionalni i lokalni planovi upravljanja).
Upravljanje ambalažnim otpadom
Zakon o ambalaži i ambalažnom otpadu („Službeni glasnik RS“, broj 36/09), kao
poseban režim u odnosu na opšti, propisuje specifična pravila koja se odnose na
osnovne zahteve koji se tiču ekoloških osobina ambalaže koja se stavlja u promet
na teritoriji Srbije i pravila za uspostavljanje integrisanog sistema upravljanja amba-
lažnim otpadom. Osnovni zahtevi se odnose na proizvodnju i sastav ambalaže, mo-
gućnost njene ponovne upotrebe ili ponovnog iskorišćavanja (kompostiranje, bio-
razgradnja, oslobađanje energije), uključujući i podobnost ambalaže za reciklažu.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
57    Na primer, ukoliko se daje koncesija nekom preduzeću za suviše dug period i bez jasnih ugovornih garancija i obezbe-
đenja, rizikuje se neefikasnost i viša cena upravljanja komunalnim otpadom za građane.
58
Zakon uspostavlja sistem za povraćaj i prikupljanje upotrebljene ambalaže i amba-
lažnog otpada u svrhe ponovne upotrebe, recikliranja ili ponovnog iskorišćavanja,
koji se zasniva na odgovornosti proizvođača, uvoznika, pakera/punilaca i isporu-
čilaca. Zakon je definisao obavezu upravljanja ambalažnim otpadom za pomenu-
te kategorije lica koja godišnje na tržište Srbije plasiraju nepovratnu ambalažu u
količini većoj od 1000 kilograma. Oni moraju obezbediti preuzimanje upotrebljene
ambalaže od krajnjeg korisnika ili preneti svoju obavezu upravljanja ambalažnim ot-
padom ugovorom koji zaključuju sa operaterom koji, u skladu sa zakonom, obavlja
delatnost upravljanja ambalažnim otpadom.
Prema tome, preduzeća mogu prilagoditi svoje poslovanje obavezama iz zakona
na tri načina:
1.    samostalnim upravljanjem ambalažnim otpadom, za šta pribavljaju dozvolu od mi-
nistarstva nadležnog za poslove zaštite životne sredine; jedan od osnovnih uslova
za pribavljanje dozvole jeste priprema i podnošenje detaljnog plana upravljanja am-
balažnim otpadom;
2.    prenosom obaveze upravljanja ambalažnim otpadom na ovlašćenog operatera
koji poseduje dozvolu za upravljanje ambalažnim otpadom i koji ispunjava obavezu
umesto njih;
3.    plaćanjem naknade Fondu za zaštitu životne sredine Republike Srbije za neispunje-
nu obavezu upravljanja ambalažnim otpadom; ovu naknadu plaćaju oni obveznici
zakona koji nisu pribavili dozvolu za samostalno upravljanje ambalažnim otpadom
ili preneli svoje obaveze na ovlašćenog operatera; takođe, naknadu plaćaju i ob-
veznici koji su ispunili neki od dva uslova, ali i pored toga nisu u celosti uspešni u
ostvarivanju ciljeva ponovnog iskorišćavanja ambalažnog otpada.

2.5.    Politika zaštite životne sredine i građani (troškovi i
koristi)
Uvođenje i primena zahteva propisa EU koji se odnose na proizvode i proizvodne
procese u vezi je sa dostizanjem propisanih standarda kvaliteta životne sredine.
Dostizanje standarda kvaliteta životne sredine podrazumeva, prema tome, značaj-
ne infrastrukturne investicije (postrojenja za snabdevanje vodom za piće, mreža
postrojenja za tretman komunalnih otpadnih voda, mreža postrojenja za upravlja-
nje komunalnim otpadom i opasnim otpadom itd.) i investicije u prilagođavanje i
unapređenje industrijskih tehnika i tehnologija. Takođe, proces zahteva i ulaganje
u administrativne kapacitete na nivou države, pokrajine i jedinice lokalne samou-
prave i pravosudne kapacitete koji treba da sprovode i prate primenu tih propisa.
Ugovor o funkcionisanju EU izričito zahteva da države članice obezbeđuju finansira-
nje i izvršavanje politike u oblasti životne sredine (član 192. stav 4.). U tom smislu, sa-
mostalno finansiranje politike uspostavljanja visokog nivoa zaštite životne sredine
i njenog integrisanja u druge sektorske politike (energetika, industrija, saobraćaj,
poljoprivreda...) predstavlja obavezu iz članstva. Otuda se od država koje žele da
pristupe EU očekuje da same uspostave održive mehanizme finansiranja preuzima-
nja i sprovođenja obaveza koje proizilaze iz pravnih tekovina EU u oblasti životne
sredine61.
Kada su u pitanju države Centralne i Istočne Evrope (CIE), službe Komisije su pro-
cenjivale da je za punu implementaciju pravnih tekovina u oblasti životne sredine
potrebno godišnje ulaganje na nivou od 2 do 3 % BDP (tada) država kandidata62. Me-
đutim, procene intenziteta potrebnih investicija su se razlikovale po državama: od
2 % BDP za Češku do 11 % BDP za Bugarsku.63 Ove brojke mogu imati samo relativan
značaj za Srbiju. Pre svega, procena troškova je rađena u odnosu na tadašnje stanje
pravnih tekovina EU u oblasti životne sredine. U međuvremenu su usvajane nove
politike, naročito u oblastima borbe protiv klimatskih promena, energetske efika-
snosti i upravljanja hemikalijama. Takođe, analiza troškova prilagođavanja za svaku
državu polazi od analize postojećih administrativnih i infrastrukturnih kapaciteta i
privredne strukture. Od takvog pregleda stanja zavisi procena potrebnih investicija
kako bi se dosegli zahtevi iz propisa EU (tehnički, tehnološki, infrastrukturni i admi-
nistrativni) i vremenska projekcija faznog dostizanja zahtevanih standarda kvaliteta
životne sredine. Primera radi, procenat otpadnih voda koje su prethodno tretirane
pre ispuštanja u državama CIE kretao se od 33 % do 77 %. S druge strane, prema
podacima iz izveštaja Agencije za zaštitu životne sredine u Srbiji tek 19 opština ima
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
61    Ovo je prirodna posledica načela „jednakih pravila konkurencije“ (level playing field) unutrašnjeg tržišta koji podrazu-
meva branu zloupotrebi slobode kretanja robe i usluga putem iskorišćavanja nižih standarda zaštite životne sredine
(ekološki damping).
62    Commission of the European Communities „The Challange of Environmental Financing in the Candidate Countries“ (COM
(2001)304). http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0304:FIN:EN:PDF, str. 4.
63    Ibid. str. 5.
62
postrojenje za tretman otpadnih voda (Beograd i Novi Sad nemaju postrojenje za
tretman komunalnih otpadnih voda), dok se blizu 90 % industrijskih otpadnih voda
ispušta bez ikakvog tretmana direktno u kanalizacione sisteme ili u reke64. Otuda
uporedna analiza troškova država CIE sličnih karakteristika nije najvažnija informa-
cija na kojoj se može zasnivati analiza troškova pristupanja Srbije. Mnogo važniji
je metodološki pristup koji se od država CIE očekivao na putu ka punopravnom
članstvu, koji je jedinstven bez obzira na uzajamne razlike na terenu. Naime, sve dr-
žave CIE su definisale strategije preuzimanja pravnih tekovina EU u oblasti životne
sredine zajedno sa planovima finansiranja.
Ko i kako finansira ove troškove? Ovde zapravo govorimo o distribuciji troškova po-
litike zaštite životne sredine unutar celokupne zajednice. Pravilo „zagađivač plaća“
nam ukazuje na to da bi najveći teret trebalo da snose zagađivači. U tom smislu,
troškove ispunjavanja zahteva koji se odnose na proizvode (robe i usluge) i proi-
zvodne procese treba da snose različiti sektori industrije, a preko cene proizvoda i
usluga krajnji potrošači. Načelo naplate pune cene korišćenja resursa (full-cost reco-
very) ukazuje nam na to da određene politike finansiraju korisnici kroz cenu dažbina
koje plaćaju za pribavljanje određenog resursa (snabdevanje vodom i prečišćavanje
otpadnih voda) ili komunalne usluge (rešavanje problema komunalnog otpada).
Troškove administriranja, monitoringa i remedijacije i unapređenja kvaliteta život-
ne sredine opet treba da snose zagađivači i korisnici resursa. Sredstva na taj način
treba da budu usmerena na finansiranje politike životne sredine.
Kada govorimo o troškovima prilagođavanja tehnoloških procesa tehnologije i pro-
izvoda sa zahtevima propisa EU, mi govorimo, zapravo, o investicijama (pretežno)
privatnog sektora koje su neophodne da bi on uopšte mogao da posluje na unu-
trašnjem tržištu EU i da plasira proizvod na tržište EU. U tom segmentu govorimo
o klasičnom ulaganju. Pri tome, akvizicijom EU standarda povećava se mogućnost
plasmana takvih proizvoda i usluga i na treća tržišta.65 U načelu to je trošak indu-
strije (proizvodne i uslužne).
Međutim, kako rešiti problem jaza između platežne moći korisnika prirodnih resur-
sa i komunalnih usluga (čitaj: građana), sa jedne, i realne cene infrastrukturnih za-
hvata koji su neophodni za sprovođenje evropskih direktiva, sa druge strane? To je
pitanje priuštivosti (eng. afordability) dostizanja visokog nivoa zaštite životne sredi-
ne definisanog propisima EU u odnosu na realne mogućnosti obveznika. Priuštivost
se određuje kao procenat ukupnog prihoda domaćinstva koji je ono spremno da iz-
dvoji za plaćanje svih komunalnih usluga (voda, energija, odlaganje otpada...).66 Ra-
zlika između priuštivosti i pretpostavljene pune cene tih resursa/ekoloških usluga
64    Agencija za zaštitu životne sredine – Ministarstvo nauke i zaštite životne sredine, „Environment in Serbia – an indicator-
based review“, Beograd, 2007. str. 26. i 99-100.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
65    Treba reći, da sa harmonizacijom propisa obavezni ekološki zahtevi EU za stavljanje proizvoda u promet, postaju i
domaći zahtevi.
66    Na primer, ako se priuštivost odredi na nivou od 4 % prihoda domaćinstva, taj procenat će bit veći ili manji u zavisnosti
od rasta prosečnih prihoda domaćinstva na nivou države.
63
(full-cost recovery)67 predstavlja jaz koji treba da se finansira iz drugih izvora, a ne
od korisnika, do momenta kada će se iz procenta ukupnih prihoda domaćinstva
moći „priuštiti“ finansiranje pune cene. Tu uzimamo u obzir i faktor racionalizaci-
je potrošnje, kao rezultat postepenog povećanja cene resursa/ekoloških usluga.68
Ta razlika se finansira iz domaćih izvora, fondova EU, bilateralne pomoći, direktnih
investicija, komercijalnih kredita, kredita međunarodnih finansijskih institucija, bi-
lateralnih kredita itd. Stvaranjem jakih administrativnih kapaciteta za apsorpciju
sredstava iz fondova EU (kapacitet za samostalno upravljanje fondovima EU) zna-
tan deo ovih investicija može biti pokriven bez angažovanja domaćih sredstava.
2.5.2.
Dobiti
Projekcija priuštivosti treba da pomogne u proceni sposobnosti korisnika da plate
punu cenu uvođenja i održavanja održivih komunalnih sistema, kao i uticaja te cene
na potrošnju. Priuštivost je, prema tome, polazni koncept od kojeg se preduzima
programiranje ukupnih nacionalnih troškova. Na toj osnovi se definišu jasni i kredi-
bilni planovi finansiranja potreba u procesu pristupanja, uključujući identifikovanje mo-
gućih izvora finansiranja i izvore prihoda za neophodne investicije u životnu sredinu.69
Finansijski izazovi koji dolaze iz sektora životne sredine zobg značajnih troškova,
omogućavaju bolje standarde uslova života i očuvanje biodiverziteta, čije vrednosti
najčešće i ne možemo kvantifikovati. Istovremeno, oni mogu predstavljati dobit za
druge sektore privrede i smanjenje troškova za druge oblasti politika.
Primera radi, unapređenje kvaliteta vazduha u urbanim centrima, merama ograni-
čenja emisija iz fabrika i obaveznih standarda kvaliteta benzina, rezultiraće manjim
troškovima lečenja respiratornih oboljenja i manjim brojem preranih smrtnih sluča-
jeva. Istovremeno, to će značiti i manje štete po šume, poljoprivredno zemljište i
resurse riba zbog smanjenja količina kiselih kiša. Unapređenje kvaliteta površinskih
i podzemnih voda i upravljanje otpadom, takođe predstavljaju faktore smanjenja
zdravstvenih rizika, ali i unapređenje uslova za razvoj turističkih potencijala. Više
stope recikliranja i ponovne upotrebe proizvoda smanjuju utrošak prirodnih resur-
sa za njihovu proizvodnju i ostavljaju veći raspoloživi prirodni prostor za produktiv-
nije svrhe, nego što su postrojenja za tretman i odlaganje otpada.
S druge strane, troškovi prilagođavanja tehnologije proizvoda i ambalaže direkti-
vama EU predstavljaju investicije privatnog sektora koje su neophodne da bi on
uopšte mogao da plasira proizvod na tržište EU, te u tom segmentu govorimo o
klasičnom ulaganju, koje bi se dogodilo i da nema procesa usklađivanja propisa.70
67    Kao što smo rekli, puna cena resursa odražava troškove postrojenja i ekološke troškove korišćenja resursa.
68    U uslovima prekomerne potrošnje resursa, potrošnje iznad evropskog proseka, što je indikator veoma niske cene,
povećanje cene ne mora uticati na priuštivost jer će potrošači samo racionalizovati potrošnju resursa prema stvarnim
potrebama.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
69    Commission of the European Communities „The Challange of Environmental Financing in the Candidate Countries“ (COM
(2001)304), str. 4.
70    Treba reći da sa harmonizacijom propisa obavezni ekološki zahtevi EU za stavljanje proizvoda u promet postaju i do-
maći zahtev. U tom smislu se može reći da za preduzeće koje nije imalo nameru da plasira svoj proizvod na tržište EU
prilagođavanje pravilima EU predstavlja trošak pristupanja.
64
Podizanjem standarda povećava se mogućnost plasmana takvih proizvoda i na tre-
ća tržišta, a uspostavljanjem autonomnih ekoloških standarda poslovanja, koji pre-
vazilaze propisane standarde, podiže se ugled i rejting kompanije u uslovima visoke
ekološke svesti potrošača.71
Takođe, koncept održive ekonomije, proizvodnje, upravljanja, administracije itd.
traži novi profil znanja, menadžera, veština itd. Drugim rečima, politika zaštite ži-
votne sredine i novi propisi generišu nova tržišta specijalizovanih usluga, kao što
je, na primer, rešavanje problema upravljanja otpadom i potrebe za novim profilom
profesionalaca. To znači mogućnost za rast BDP u novom segmentu ekoloških uslu-
ga i rast zaposlenosti.
Studija „Koristi za države kandidate od poštovanja pravnih tekovina EU u oblasti
životne sredine“, koju je za potrebe EK izradio Ecotec 2001. godine, iznela je proce-
nu da bi za period 1999–2020. godine koristi od sprovođenja pravnih tekovina EU
mogle da iznose najmanje 134 milijarde evra, a najviše 681 milijardu evra, ukoliko se
pravne tekovine sprovedu u celosti do kraja 2010!72 Najkonzervativnija procena je,
pri tome, za 12,6 milijardi viša od maksimalno procenjenih troškova 1997. godine.73
Prosečni godišnji prihodi su procenjeni na između 12 i 69 milijardi evra, što je 80–410
evra godišnje po glavi stanovnika.74 Važan je i zaključak koji je izveden u istraživanju
– da visina dobiti zavisi neposredno od toga u kojoj meri su ciljevi zaštite životne
sredine i održivog razvoja integrisani u ekološki intenzivne sektorske politike, kao
što su poljoprivreda, energetika, saobraćaj i transport.
Dodajmo tome da kada neko danas „misli“ politiku ekonomskog razvoja (lokalno,
regionalno, nacionalno), on „misli“ životnu sredinu, jer je koncept ekonomskog i
tehnološkog razvoja i upravljanja onoliko realan koliko u sebe ugrađuje aspekt ži-
votne sredine. Drugim rečima, radi se o ulaganjima u podizanje standarda kvaliteta
života i konkurentnost, a ne o troškovima.

Strategija razvoja ribarstva Crne Gore
i jačanje kapaciteta za implementaciju Zajedničke
politike ribarstva EU

IZVOD
1)    Sektor ribarstva u Crnoj Gori zapošljava 638 osoba. Ukupna vrijednost
godišnje proizvodnje u sektoru ribarstva iznosi 7,4 miliona €, tako da je
njegovo učešće u bruto domaćem proizvodu oko 0,5%. Uzgajanje pastrmke
predstavlja glavnu aktivnost ovog sektora, ali je u zamahu i uzgoj dagnji,
brancina i orade.
2)    U Crnoj Gori su registrovana 532 ribara, od čega su svega 120 u sektoru
morskog ribarstva, a samo 52 je klasifikovano kao ribari kojima je to osnovno
zanimanje. Ulov slatkovodne ribe je 520 tona iz Skadarskog jezera, uglavnom
šarana, ali tu su i ukljeva, karaš i jegulja.
3)    Od novembra 2005. godine Crna Gora pregovara sa Evropskom unijom o
Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju. Uvođenje i primjena evropskih nor-
mi i standarda će zahtijevati razvoj administrativnog kapaciteta Crne Gore,
kako bi se pravila EU adekvatno primjenjivala. Odredbe u oblasti trgovine će
početi da otvaraju tržišta i da pomognu Crnoj Gori da razvije funkcionalnu
tržišnu ekonomiju koja ima kapacitet da se suoči sa pritiskom konkurencije
na unutrašnjem tržištu EU.
4)    Poglavlja o ribarstvu i veterini, koja treba završiti prije pristupanja EU,
identifikovana su kao poglavlja od posebnog značaja za ekonomski razvoj
Crne Gore. Uprkos relativno niskoj proizvodnji u ribarstvu (7.4 miliona €),
crnogorska obala duga 294 km i integracija u Zajedničku politiku ribarstva
(CFP) stavljaju važan naglasak na institucionalno jačanje Republike Crne
Gore.
5)    Prioritet EU u pogledu Crne Gore je podrška formiranju adekvatnih admini-
strativnih struktura, kako bi se osigurala efikasna implementacija politike
ribarstva, uključujući i olakšavanje razvoja izvoza i bezbjednosti hrane,
upravljanje resursima i pripremu za nacionalni strukturni program, a potom
i strukturni program EU. Program bi trebalo da počne podrškom formiranju
odgovarajućih administrativnih struktura koje napreduju ka ciljevima zajed-
ničke legislative EU i unapređuju konkurentnost sektora ribarstva (olakša-
vanjem izvoza u sektorima morskog i slatkovodnog ribarstva) i usvajanjem
standarda koji će podržati strateški razvoj sektora ribarstva EU.
6)    Prioritet Crne Gore jeste ispunjavanje zahtjeva EU u pogledu Sporazuma o
stabilizaciji i pridruživanju i postepeni napredak ka potpunoj usklađenosti
svojih zakona sa zakonima EU, kao i jačanje njenih administrativnih kapaci-
teta da obavljaju zadatke i obaveze u oblasti bezbjednosti hrane i ribarstva.
Prioriteti strategije Crne Gore se takođe fokusiraju i na potrebu većeg izvoza
ribe u EU, jačanje konkurentnosti njene industrije, podršku zdravstvenoj
ispravnosti hrane u njenim granicama i ubrzavanje razvoja onih sektora koji
imaju značajan razvojni potencijal.
10
Strategija razvoja ribarstva Crne Gore i jačanje kapaciteta za implementaciju Zajedničke politike ribarstva EU
7)    Razvoj sektora ribarstva fokusira se prvenstveno, ali ne i isključivo, na po-
boljšanje efikasnosti sektora akvakulture. Pojedinačne vrste važne za održi-
vost i razvoj sektora jesu: pastrmka, mediteranska dagnja, orada i brancin.
Takođe, oblast podrške sektoru morskog ribarstva čini potencijalni razvoj
uzgoja škampa u priobalju i procjena perspektiva za sporazum o partnerstvu
u oblasti ribarstva za plavu ribu.
    Slabosti sektora se ogledaju u niskom nivou tehnologije, visokim cijenama
inputa i opštoj nekonkurentnosti.
9)    Nacionalna strategija se posebno fokusira na sljedeće oblasti:
a.    Zaštita i održivo korišćenje morskog i slatkovodnog ribarstva,
b.    Zaštita dobrobiti potrošača,
c.    Unapređivanje izvoza,
d.    Diverzifikacija tržišta,
e.    Poboljšanje slijedljivosti i kvaliteta proizvoda,
f.    Proširenje proizvodnje dagnje i škampa u priobalju,
g.    Poboljšanje efikasnosti proizvodnje u slatkovodnoj i morskoj akva-
kulturi,
h.    Razvoj sporazuma o partnerstvu u sektoru ribarstva u oblasti ek-
sploatacije plave ribe.
10)   Neophodne su određene pravne i institucionalne promjene koje bi omogućile
implementaciju strategije u Crnoj Gori. Da bi se zaštitila održivost morskog i
slatkovodnog ribarstva, država treba da izvrši izmjenu svojih propisa i time
podrži promjene u upravljanju i monitoringu resursa i ulova. Osnovni propisi i
postojeća inspekcija su dovoljni za primjenu i sprovođenje adekvatnih pravila
upravljanja i očuvanja. Međutim, problemi nastaju u pogledu sakupljanja,
bilježenja i interpretacije podataka o ulovu. To zahtijeva primjenu novih
pravila i jačanje administracije, uključujući i povećanje broja službenika,
kako bi se omogućila implementacija politike ribarstva koja će biti u skladu
sa legislativom EU. Jačanje administracije zahtijeva i spremnost Vlade da
se izvrše promjene i poveća broj zaposlenih u Ministarstvu poljoprivrede,
šumarstva i vodoprivrede. Takođe će, uz finansijsku podršku u okviru CARDS
programa, biti potrebna podrška iz domaćih izvora za obuku u primjeni Za-
jedničke ribarske politike, usvajanja standardnih procedura rada za inspekciju
i primjenu i interpretaciju baza podataka. Kratkoročna i dugoročna CARDS
podrška će, pored tehničke, biti i u formi investicija u opremu za naučna
ispitivanja i uspostavljanje baza podataka.
11)   Potrebne su i znatne pravne i institucionalne promjene radi implementacije
propisa iz oblasti bezbjednosti hrane. U centru pažnje Strategije su zaštita
domaćih potrošača i stvaranje povoljnog ambijenta za izvoz proizvoda ribar-
stva i akvakulture. Osnovni propisi EU u pogledu bezbjednosti hrane (852/04,
853/04 i 854/04) do sada nijesu bili primjenjivani na sve proizvode ribarstva
i poljoprivrede. Takođe, treba otkloniti nedostatke u primjeni propisa koji se
odnose na ribarstvo: Zdravstveni uslovi za proizvodnju i stavljanje u promet
proizvoda ribarstva (268/15), Monitoring biotoksina kod mekušaca (L75/62,
2002), bazni azot (TVB) (L97/84, 2002), olovo i kadmijum (L77/14 2001), i
dioksini i PCBs nalik dioksinima u namirnicama (L321/45, 2004). Potrebna je
i dodatna legislativa koja će obezbijediti formiranje odgovarajućih objekata
za laboratorijsko ispitivanje. Nužne institucionalne promjene se, prije svega,
odnose na usvajanje standardnih procedura rada. U određenim slučajevima
11
Strategija razvoja ribarstva Crne Gore i jačanje kapaciteta za implementaciju Zajedničke politike ribarstva EU
gdje legislativa postoji (premda ne na nivou koji ispunjava standarde EU),
praksa u sektoru je neodgovarajuća i svijest o potrebi samokontrole, kao
što je HACCP, nije na adekvatnom nivou. Stoga je potrebna obuka i dalje
osposobljavanje veterinarske inspekcije. Potrebno je i unapređivanje labora-
torija kako bi se akreditovale za kompletnu hemijsku i mikrobiološku analizu.
Takođe, potrebna je pomoć pri uvođenju promjena u domaću legislativu u
oblasti bezbjednosti hrane za proizvode ribarstva, obuke u oblasti HACCP
i usvajanja standardnih procedura rada za veterinarske inspektore. Ove
promjene će biti potpomognute u okviru CARDS programa, koji će podržati
i stvaranje odgovarajućeg ambijenta za testiranje štetnih rezidua u ribljim
proizvodima, što podrazumijeva modernizaciju i opremanje laboratorije i
instrukcije o procedurama testiranja. Od Vlade Crne Gore će se zahtijevati
da obezbijedi odgovarajući investicioni ambijent koji će olakšati promjene,
posebno u smislu ispunjavanja zahtjeva po pitanju kvaliteta i slijedljivosti u
proizvodnji i preradi.
12)   Ribarski sektor u mnogim segmentima nije dovoljno snažan da se takmiči
sa efikasnijim partnerima iz EU, koji mogu snabdijevati tržište po nižim
cijenama od onih koje se plaćaju na domaćem tržištu. I pored nedovoljne
tehničke i proizvodne efikasnosti u sektoru akvakulture, postoji značajan
potencijal za povećanje proizvodnje i nije neopravdano pretpostaviti da će
doći do određenih poboljšanja u uzgoju, posebno dagnje, a što će za rezultat
imati stvaranje konkurentnog sektora. Politika Vlade treba da se fokusira
na mjere strukturalne podrške u obliku grantova ili fiskalnih olakšica koje
će podstaći investiranje. CARDS podrška će biti pružena za identifikovanje
posebnih slabosti u proizvodnji i preporučiti promjene u nizu sektora akva-
kulture: dagnje, pastrmka, brancin, orada i dr.
13)   Ulov morske ribe je veoma mali, iako Crna Gora ima određeni neiskorišćeni
potencijal. U centru pažnje je do sada bilo ribarstvo uz obalu, a zanemarivan
je potencijal za ekspanziju drugih aktivnosti, posebno po pitanju škampa.
Neki od crnogorskih brodova imaju kapacitet da se prilagode ovom ribarstvu
uz odgovarajuću obuku. Stoga će CARDS pružiti pomoć eksperimentalnom
lovu škampa, a od Vlade se očekuje podrška u formi grantova za moderni-
zaciju brodova.
14)   Plava riba predstavlja potencijalno vrijedan resurs. Crna Gora ima ograni-
čene mogućnosti za lov ovih vrsta. Strategija se stoga fokusira na potrebu
da se istraži mogućnost izrade sporazuma o partnerstvu u oblasti ribarstva
za treće zemlje. Pomoć CARDS će biti pružena za ispitivanje potencijala za
sklapanje takvih sporazuma.

1   
   
SEKTOR RIBARSTVA U CRNOJ GORI
1.1   
Opšti pregled
U sektoru ribarstva Republike Crne Gore zaposleno je 638 radnika, od toga
443 radnika u slatkovodnom ribarstvu (437 stalno i 6 povremeno zaposlenih), 159 u
morskom ribarstvu (91 stalno i 68 povremeno zaposleni) i 36 u marikulturi. Učešće
sektora ribarstva u bruto društvenom proizvodu se posljednjih godina kreće od 0,4
do 0,5%, ili 3,1% u bruto proizvodu sektora poljoprivrede.
U Crnoj Gori se godišnje proizvodi i ulovi 3 000 tona ribe, od čega 600 tona
slatkovodne ribe (ulov), 450 tona pastrmke (uzgoj), 1.700 tona morske ribe (ulov),
50 tona orade i brancina (kavezni uzgoj) i 200 tona morskih školjki (uzgoj).
Od ukupnog broja zaposlenih (159) u sektoru morskog ribarstva 120 su
ribari. Međutim, samo je 52 onih kojima je to osnovno zanimanje.
Ulov slatkovodne ribe uglavnom se odnosi na ulov ribe u Skadarskom
jezeru. On iznosi 520 tona na godišnjem nivou, a glavne vrste su šaran, ukljeva,
karaš i jegulja
Crnogorski sektor morskog ribarstva predstavlja 0,3 % ukupnog sektora
ribarstva Evropske Unije na Mediteranu (561.288 t).
Udio Crne Gore u proizvodnji pastrmke je ekvivalentan količini od 1,5%
ukupne ponude kalifornijske pastrmke na evropskom tržištu.
Potrošnja ribe je među najnižima u Evropi (oko 2 do 4 kg po glavi stanov-
nika). Cijene ribe su enormno visoke i znatno su više od onih u EU. Ovako visoke
cijene odražavaju neefikasnost u proizvodnji. Zbog slabe konkurencije na domaćem
tržištu cijene u većoj mjeri ne određuju marže već visoki troškovi samog procesa
proizvodnje ili ulova.
1.2   
Posebna pitanja vezana za sektor ribarstva
1.2.1      
Akvakultura
Proizvodnju u akvakulturi Crne Gore čine četiri sektora: pastrmka, sa pro-
izvodnjom od oko 450 tona; mediteranska dagnja, sa proizvodnjom od oko 150
tona; zatim brancin i orada sa proizvodnjom od 50 tona i šaran sa proizvodnjom
od svega 5 tona.
Topografija Crne Gore je veoma povoljna za mnoge aktivnosti: Bokokotorski
zaliv predstavlja veliku zaštićenu oblast mora duboko uvučenu u kopno koja pokriva
oko 87 km2 , sa dobrim uslovima za uzgoj dagnji korišćenjem sistema plutajućih
bova i konopa. Trenutno u Zalivu postoji 16 uzgajivača koji se bave uzgojem dagnji
ovim sistemom proizvodnje. Svi uzgajivači uglavnom snabdijevaju domaće tržište.
Proizvodnja dagnji ima značajan potencijal iz sljedećih razloga:
•    Topografija regiona je pogodna za uzgoj,
•    U Zalivu već postoji značajan prirodni mrijest,
•    Investiciona ulaganja su relativno niska,
•    Porast je izuzetno brz: 15 - 18 mjeseci do veličine za branje, te je povraćaj
investicije brz,
•    Evropsko tržište nije dovoljno snabdjeveno,
•    Crnogorsko turističko tržište, koje će biti značajan potrošač ribe i proizvoda
iz mora, uskoro će značajno porasti.
    Podaci MONSTAT-a
    7.4 miliona od 1.450 miliona €
   
Mladi ljuskari prirodno plutaju. Zatim se, prije sazrijevanja, sakupljaju na postavljenim
preprekama.
17
Strategija razvoja ribarstva Crne Gore i jačanje kapaciteta za implementaciju Zajedničke politike ribarstva EU
•   
•   
•   
•   
•   
•   
•   
•   
•   
•   
Potencijalne barijere za razvoj uzgoja dagnji su sljedeće:
Pretpostavka je da je Zaliv veoma zagađen,da oko 0,2 % ukupnog sadr-
žaja vode Zaliva čine otpadne vode (Mihajlović et al), premda Institut za
biologiju mora identifikuje vode Zaliva u granicama bezbjednih parame-
tara. Bez obzira na to, ovakva situacija zahtijeva hitnu pažnju i aktivnosti
u smislu tretiranja otpadnih voda. Slabo cirkulisanje vode može dovesti
do eutrofikacije i mogućeg porasta cvjetanja algi. Čak i ako nijesu toksič-
ne, alge mogu izazvati nepovoljne uslove (npr. nizak nivo kiseonika zbog
propadanja algi).
Uslovi za izdavanje dozvola za uzgoj su komplikovani. Između ostalog,
potrebna je Procjena uticaja uzgoja na životnu sredinu i saglasnosti od
nekoliko Vladinih organa. Neusklađenost zakona, čije sprovođenje je u
nadležnosti MPŠV, takođe komplikuje dobijanje dozvole za uzgoj. Nijedno
od postojećih uzgajališta nema Procjenu uticaja na životnu sredinu.
Propisi EU zahtijevaju da sva uzgajališta mekušaca moraju imati dozvolu
i biti registrovana, a to nije moguće bez nove legislative.
Konkurencija na tržištu EU je oštra. Prosječna cijena za dagnje proizvedene
u zemljama Mediterana je 0,71 €/kg. Dagnje se na crnogorskom tržištu
prodaju po cijeni od 1,0 - 1,5 €/kg.
Izraženo je nepostojanje saradnje među uzgajivačima, mada se ide ka
formiranju udruženja profesonalnih uzgajivača dagnji. Izgleda da je malo
vjerovatno da će se utvrditi zajedničke strategije plasmana i razvoj oblika
organizovanja kojima će biti dostupna pretpristupna finansijska sredstva.
Na primjer, bilo bi poželjno imati bar jedan centar za prečišćavanje, za de-
puraciju mekušaca (zadatak koji obično obavljaju zadružne organizacije).
Komplikovana je procedura dobijanja kredita, a kamatne stope su još
visoke, na godišnjem nivou prelaze 10%.
Potencijalni investitori nerado opredjeljuju sredstva za ovu vrstu uzgoja.
Razvijeno je sivo tržište dagnji koje se sakupljaju sa obale, što otežava
legalnu ponudu.
Tehnologija koja se danas primjenjuje je zaostala. Pletenice sa mlađi se
ne postavljaju pravilno, što rezultira niskim prinosima, promjenljivim pri-
rastom i srazmjerno tome visokim nivoima sortiranja tokom branja.
Za izvoz mekušaca u EU potrebna je dozvola, što će zahtijevati promjene
zakonskih propisa i formiranje odgovarajućih struktura i službi koje bi
regulisale ovaj sektor. Nužne su izmjene i poboljšanja u samom sektoru,
posebno u pogledu procedura bezbjednosti hrane (naročito usvajanje
HACCP-a), monitoringa i vođenja evidencije. Sve ovo skupa zahtijeva
značajne promjene u odnosima između regulatora i industrije.
Ključna pitanja u oblasti bezbjednosti hrane su:
o       Potreba mikrobiološkog monitoringa koji treba da vrše predstavnici
sektora i kontrolori. Monitoring bi se morao vršiti barem jednom ne-
djeljno, a Crnoj Gori je potreban sistem koji bi aktivirao zatvaranje ili
reklasifikaciju voda u kojima se nalaze mekušci, čim se otkrije da one
svojim kvalitetom ne ispunjavaju uslove za uzgoj.
   
Mihajlović R, Joksimović D, Mandić S. i Mihajlovic L: Makro i mikro elementi u morskoj vodi Boke
Kotorske, Studia Marina, Vol 23
   
Masterplan otpadnih voda priobalja obuhvata klasifikaciju vode u Boki Kotorskoj. Ekstrakt potvrđuje
progresivan pad kvaliteta vode, posebno u oblasti oko H.Novog i Kotora. Značajno poboljšanje će
se postići ako se realizuje projekat koji finansira EBRD vezano za tretiranje otpadnih voda u Herceg
Novom. Međutim, ovaj projekat već dvije godine ne napreduje jer Vlada ne uspijeva da ispuni
stroge uslove za prijavu za kredit.
    Propis EU 852/2004
    EC 454/2004 Aneks II
18
Strategija razvoja ribarstva Crne Gore i jačanje kapaciteta za implementaciju Zajedničke politike ribarstva EU
o       Potreba za redovnim (preporučuju se nedjeljne analize tokom perioda
kada se radi monitoring mekušaca) uzorkovanjem voda radi ispitivanja
na prisustvo toksičnih algi. Potrebno je i uzorkovanje na kontaminante
(prevashodno teške metale).
o       Potrebno je da predstavnici sektora i nadležni državni organi vrše
monitoring mekušaca (nedjeljno ili češće) na prisustvo biotoksina
algi, kao i da preduzmu odgovarajuće aktivnosti (i preventivne, gdje
je to potrebno) radi zatvaranja ili reklasifikacije lokacija na kojima se
mekušci uzgajaju ili drže.
o       Potrebno je da Vlada imenuje organ kontrole nadležan za oblasti evi-
dentiranja, razgraničavanja i monitoringa oblasti za uzgoj i smjenjivanje
mekušaca.
   
Crna Gora trenutno ima malo institucija koje mogu da podrže razvoj uzgoja
mekušaca. Za sada postoji Institut za biologiju mora koji nema dovoljan kapacitet
za monitoring algi. Razvoj uzgoja dagnji će značajno povećati potrebu za takvim
monitoringom. Institut za biologiju nema sopstveni čamac i oslanja se na dobru
volju ribara kako bi mogao da izvrši uzorkovanje. Takođe nije sigurno da li bi Institut
mogao da se nosi sa teretom ovog posla (potrebno je više osoblja i opreme).
   
Crna Gora trenutno nema kapaciteta za detekciju biotoksina algi a i
sposobnost detekcije dioksina je veoma ograničena, a ni približno ne zadovoljava
zahtjeve propisane legislativom EU.
Uzgoj pastrmke
Crna Gora ima veoma povoljne uslove za uzgoj pastrmke. Trenutno 21
pastrmski ribnjak za uzgoj koristi vodu iz rječnih tokova. Takođe, na Pivskom jezeru
postoji i 1 sistem kaveznog uzgoja pastrmke.
Specifični problemi sektora uzgoja pastrmke su:
•   
•   
•   
•   
•   
•   
•   
•   
•   
Matični stok je veoma star (50 godina). Postoji velika mogućnost parenja
jedinki u bliskom srodstvu čime se dobija genetski loše potomstvo. Tako
je uvođenje novog genetskog materijala od presudne važnosti.
Sadašnji načini uzgoja su veoma neefikasni, sa sporim porastom (potrebno
je 18 mjeseci u odnosu na dostižnih 12). Neadekvatan režim ishrane u
uzgoju pastrmke obično dovodi do niskog nivoa proizvodnje.
Matice se mrijeste u novembru / decembru. Uvođenje u proizvodnju ma-
tičnog stoka koji se mrijesti u toku proljeća omogućilo bi izlijeganje jaja
u februaru, što bi značajno produžilo period tokom kojeg se mlađ može
obezbijediti.
Gubitak vode za napajanje nekih ribnjaka je veoma izražen.
Potreba za novim varijetetima matičnog materijala, kako bi se smanjila
zavisnost od jednog izvora.
Sektor se suočava sa oštrom konkurencijom ponude iz Bosne i Hercego-
vine, a postoje indicije da je jedan dio ponude iz uvoza lošeg kvaliteta.
Upotreba zastarjele opreme na ribnjacima.
HACCP sistem se još uvijek ne primjenjuje.
Trenutno nepovoljna politika kreditiranja.
19
Strategija razvoja ribarstva Crne Gore i jačanje kapaciteta za implementaciju Zajedničke politike ribarstva EU
•   
•   
Upotreba malahita, koji je zakonima EU zabranjena supstanca.
Mada postoji izvjesna mogućnost dodatne prodaje na području Balkana,
prilike za izvoz su ograničene, osim ukoliko se ne poboljša produktivnost
i tako se poveća konkurentnost crnogorske ponude.
•    Tržišna konkurencija u EU je oštra. Prosječna cijena pastrmke proizvede-
ne u mediteranskim zemljama je 2,62 €/kg, dok su proizvodni troškovi
u regionu ekvivalentni iznosu od 1.47 €/kg. Crnogorska pastrmka se na
domaćem tržištu prodaje za 3,5 €/kg.
Posebne mogućnosti se odnose na tehnička i proizvodna poboljšanja (ma-
tični stok i režim ishrane) i korišćenje jeftinije, ali kvalitetne (visokoproteinske)
hrane.
Brancin i orada
Ukupna proizvodnja brancina i orade iznosi 50 t. Trenutno postoji jedno
privatno uzgajalište u mjestu Ljuta nedaleko od Kotora, a u toku je formiranje još
jednog uzgajališta u Stolivu, nedaleko od Veriga.
Proizvođači navode da postoji dobar potencijal za razvoj ovog sektora. Kako
postoji opšti manjak ponude ovih ribljih vrsta i tržišne konkurencije, prodavci sami
određuju cijenu, tako da na cijene više utiču proizvodni troškovi nego konkurencija.
U većini slučajeva proizvodni troškovi su veoma visoki. Prosječna cijena brancina
i orade proizvedenih u mediteranskim zemljama je 4,39 €, odnosno 4,07 €10, dok
prosječna cijena brancina i orade u Crnoj Gori iznosi 8 €/kg. Prosječni proizvodni
troškovi u Evropi se kreću oko 4 €/kg, od 3,68 € do 5,24 €/kg. Evropsko tržište
brancina i orade je trenutno 32,341 tona. Iznos koji prodavac na malo plaća pro-
izvođaču je realno opao za 30 – 40 % u prethodnih pet godina, što je dovelo do
likvidacije nekih većih evropskih proizvođača iz Italije i Grčke. Iako trenutna cje-
novna struktura u Crnoj Gori omogućava veliku dobit, pristupanje EU će značiti da
će Crna Gora biti otvorena za konkurenciju proizvođača iz EU koji su proizvodne
troškove sveli na minimum.
Očekuje se da će u EU prosječni proizvodni troškovi pasti na 3,50 €/kg. S
obzirom na to da se mlađ uvozi, mogućnosti za smanjenje troškova su ograniče-
ne. Takođe, hrana se uvozi i jedina mogućnost direktnog smanjenja troškova je
kroz smanjenje koeficijenta konverzije hrane (FCR). Proizvođači u EU su smanjili
FCR sa 2,8 na 2,111, i to bi trebalo da bude cilj proizvođača u Crnoj Gori. Cijena
rada u Crnoj Gori je niska u odnosu na EU standarde, ali se može očekivati njen
rast, tako da bi trebalo raditi na poboljšanju produktivnosti (npr. mehanizacija i
automatizovanje), kako bi se produktivnost podigla na prosjek EU od 18,45 tona
uzgojene ribe po stalno zaposlenom radniku. Druge oblasti u kojima bi se moglo
uštedjeti su :
•    Smanjenje perioda rasta na 15 mjeseci. On je u EU smanjen sa 19 na 15
mjeseci za ribu koja se prodaje kad dostigne težinu od 300-400 g.
•    Smanjenje smrtnosti tokom rasta. Stopa preživljavanja u EU je u prosjeku
80-85%.
Ukoliko se značajno ne smanje troškovi u Crnoj Gori, proizvođači neće
moći na profitabilan način da izvoze u zemlje EU. Stoga se u ovim okolnostima
 
Malahitna zelena ima dvije upotrebe: koristi se za suzbijanje gljivičnih oboljenja i to posebno kod
jaja, a ponekad se koristi i kod matičnog stoka da bi se tako spriječio razvoj gljivica na oštećenoj
koži. Koristi se i u kombinaciji sa formalinom, za tretiranje bolesti „vajt spot“ Zabranjena je
supstanca, jer se smatra kancerogenom.
    Marković Z. (pers com Oct 2005)
10    DG FISH, Studija o tržištu uzgojenih brancina i orada, Univerzitet Stirling, 2004.
11   
FCR označava količinu date hrane, što rezultira povećanjem mase ribe za 1 kg. Prema tome, FCR od
2.1 znači da je potrebno 2.1 kg hrane da bi se dobio 1 kg ribljeg mesa.
20
Strategija razvoja ribarstva Crne Gore i jačanje kapaciteta za implementaciju Zajedničke politike ribarstva EU
savjetuje uzgajivačima da ribu prodaju na lokalnom tržištu, da iskoriste mogućnost
direktnog plasmana u prodavnice i restorane i na taj način postignu maksimalnu
prodajnu cijenu.
Postoje i potencijalne mogućnosti:
•   
•   
•   
•   
Povećanje prodaje rastućem turističkom tržištu;
Unapređivanje planiranja proizvodnje kako bi se konzumna riba proizvela
za tržište tokom ljeta;
Nastavljanje smanjenja troškova proizvodnje do nivoa uporedivog sa onim
kod EU proizvođača;
Implementiranje efikasnih sistema sigurnosti, sa posebnim naglaskom na
slijedljivosti proizvoda.
1.2.1      
Morsko ribarstvo
Morsko ribarstvo je od posebnog značaja za EU, stoga je neophodno da
zemlje koje se pridružuju usklade svoju politiku sa Zajedničkom politikom u ri-
barstvu. Potrebna zakonodavna i institucionalna podrška će biti značajna, uprkos
činjenici da je sektor ribarstva u zemlji proporcionalno veoma mali (u odnosu na
susjednu Italiju i Hrvatsku).
Obala Crne Gore je duga 294 km. Glavna ribarska luka je Bar, a postoji i
nekoliko manjih: Herceg Novi, Budva, Kotor i Tivat. Ribarsku flotu čine 22 plovila,
od kojih je 19 koča, 1 je višenamjenski (koristi pridnenu i pelagičnu koču) i dva
plivaričara. Od ovih plovila 11 brodova su duži od 15 m: 9 koča, 1 višenamjenski i
1 plivaričar. Ulovljene vrste čine: oslić, barbun, hobotnica, lignje, škampi i kozice.
Plivarice ulove male količine srdele i inćuna. Sve koče i plivarice love u teritori-
jalnim vodama. Ovo obuhvata i dirigovano ribarenje kočama unutar linije od 3
milje u periodu od januara do aprila, kada se plovilima dozvoljava lov na tigraste
gambore12. Veći dio kočarske aktivnosti se odvija na potezu od Budve do Bara,
gdje je dno pjeskovito a dubina se kreće od 80 do 200m. Na udaljenosti van linije
od 12nm nema nikakvih aktivnosti domaće ribarske flote. Međutim, u ovoj oblasti
italijanski ribarski brodovi, na dubinama od 300-550 metara, love škampe (Nep-
hrops norvegicus).